mercoledì, novembre 21

Verso il Global Compact: continuità o rottura? Quali sono le politiche che impediscono all’Italia e all’Europa di guardare oltre l’emergenza? Risponde Daniela Vitiello, assegnista di ricerca in Diritto dell’Unione europea presso il Dipartimento di Scienze giuridiche dell’Università di Firenze

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Nella seconda metà del 2018 i cambiamenti auspicati dalla comunità internazionale in materia di gestione delle migrazioni non si sono prodotti. Da giugno a ottobre, alle nuove richieste italiane – non soddisfatte – di ‘esternalizzazione’ a carico dei Paesi terzi (attraverso meccanismi di sbarco regionale difficili da attuare) e di ricollocamento europeo delle persone, si sono accompagnate la paralisi di una riforma del ‘Sistema Dublino’ e una sospensione prolungata (in 6 Paesi dell’Unione) della libera circolazione nello Spazio Schengen.

Mentre in Senato riceve approvazione il ‘Decreto Sicurezza e Immigrazione’ (Decreto-legge n. 113/2018) e, dal Viminale, giungono le nuove direttive alle prefetture sui bandi per l’accoglienza (con un taglio di 400 milioni per il 2019), si avvicina la data fissata, in dicembre, per formalizzare un nuovo provvedimento multilaterale. Pur non avendo carattere vincolante per gli Stati che vi apporranno la  firma, e nonostante le defezioni di Stati Uniti, Ungheria e Australia, esso si presenta come una novità nella disciplina dell’immigrazione, a oltre 2 anni dalla Dichiarazione di New York sottoscritta in sede ONU il 5 agosto 2016, che ne traccia gli obiettivi fondamentali.

La novità si chiama Global Compact, o per esteso: ‘Patto globale per una migrazione sicura, ordinata e regolare‘. Ce ne parla – non senza prima avere affrontato un excursus sulle criticità e le convergenze che condizionano, ai diversi livelli, i modelli di gestione delle migrazioni – Daniela Vitiello, assegnista di ricerca in Diritto dell’Unione europea presso il Dipartimento di Scienze giuridiche dell’Università degli Studi di Firenze.

Dottoressa Vitiello, potrebbe indicare quali sono gli attuali modelli su cui si basa, nel complesso, la governance delle migrazioni?

Nei modelli attuali di gestione dei flussi migratori a livello nazionale ed europeo – che si riflettono sul negoziato intergovernativo che condurrà all’adozione formale del Global Compact sulla migrazione – possiamo individuare 3 elementi distintivi.  Il primo è un approccio punitivo-emergenziale alla questione della mobilità umana e internazionale cosiddetta ‘indesiderata’, propria di chi attraversa il confine internazionale per motivi diversi dal turismo e dal lavoro altamente qualificato. Il secondo elemento è un approccio integrato all’insieme delle politiche dell’immigrazione, dell’asilo, della gestione delle frontiere esterne e del contrasto alla criminalità organizzata transnazionale, che mira invece a superare gli ‘steccati giuridici’ che separano tali politiche per ambito e finalità perseguita (ad esempio, all’interno dei trattati dell’UE, ma anche nella legislazione nazionale). Infine, abbiamo una vera e propria ‘mutazione genetica’ della dimensione funzionale del confine come linea di demarcazione dell’ambito territoriale sul quale si esplica la sovranità dello Stato – processo che porta ai fenomeni di ‘esternalizzazione’ e ‘privatizzazione’ dei controlli alla frontiera. Tali elementi risultano fra loro concatenati in modo da produrre un risultato preciso, al quale assistiamo negli ultimi tempi: l’immobilità umana.

Un effetto che appare agli antipodi di un’ideale mobilità (e libertà di circolazione delle persone) intesa come risorsa e motore di sviluppo economico e sociale…

In altri termini, l’obiettivo – paradossale – delle politiche europee e nazionali di governo della mobilità umana è ricondurre l’individuo in una condizione di mutilazione della propria libertà di movimento attraverso i confini statali. In quest’ottica, gli ‘indesiderabili’ non sono più soltanto gli immigrati irregolari che giungono in Europa alla ricerca di condizioni di vita più dignitose, ma sono anche i richiedenti asilo, ovvero coloro che fuggono per un motivo persecutorio o a causa di una guerra, e che non hanno altra scelta se non quella di fuggire dal proprio Paese. L’approccio punitivo-emergenziale traspare con assoluta evidenza dalla sistematica e dalla forma del cosiddetto ‘Decreto-legge Sicurezza e Immigrazione’ approvato ieri in Senato. Ne danno conto tanto l’utilizzo dello strumento della decretazione di urgenza, quanto la circostanza che la disciplina dell’immigrazione è qui completamente assorbita all’interno di quella della pubblica sicurezza –  senza contare gli aspetti della disciplina materiale (in particolare l’abrogazione dell’art. 5, comma 6 del D.lgs. n. 286/1998, relativo alla protezione umanitaria) e la ristrutturazione in senso preclusivo del sistema Sprar.

La giustificazione della strategia contenitiva legata alla gestione emergenziale delle migrazioni è riferita, da un lato, a un indebito superamento dei limiti di ‘libertà a emigrare’; dall’altro, alla tutela della vita umana, che un viaggio verso i confini europei metterebbe inevitabilmente a repentaglio. Si tratta di argomenti che accomunano, nei rispettivi ambiti di intervento, gli Stati e l’Unione?

L’approccio punitivo-emergenziale, di cui il citato Decreto-legge è cartina di tornasole, è giustificato espressamente da un principio di efficienza nella gestione della mobilità umana ‘indesiderata’, il cui obiettivo è limitare il godimento dei diritti – ritenuto il principale pull-factor del flussi – attraverso lo spauracchio dell’abuso del diritto. Non si può ignorare il legame tra questo approccio nazionale e quello che pervade le proposte legislative e la legislazione dell’Unione, con accresciuta enfasi a partire dall’Agenda europea sulla migrazione del 2015 e dall’Agenda europea sulla sicurezza del 2016.  Su questi sviluppi, si sono innestate le conclusioni del Consiglio europeo del 28 giugno e del 18 ottobre scorsi, e il Discorso di Jean-Claude Juncker sullo stato dell’Unione 2018 (12 settembre), che accentuano la dimensione punitivo-emergenziale della gestione delle migrazioni dirette verso l’UE sull’incauto fondamento che il migrante possa e debba essere ‘salvato da se stesso’, attraverso l’annientamento dei canali irregolari di ingresso e pur in assenza di canali regolari di accesso protetto all’UE che non siano sparuti canali privati. L’intensificazione delle relazioni esterne dell’Unione al fine di sgominare le reti dei cosiddetti ‘facilitatori’ e/o di esternalizzare le procedure di esame delle domande di asilo è filtrata attraverso l’esigenza di salvare vite umane che altrimenti andrebbero perse in viaggi pericolosi, spesso in mare.

Come si rapportano tra loro i diversi modelli gestionali?

L’approccio punitivo-emergenziale, nel quale un ruolo chiave è giocato dalla deterrenza e dalla prevenzione dei flussi è strettamente connesso al secondo elemento, prima menzionato: l’integrazione delle politiche dell’immigrazione, dell’asilo, della gestione delle frontiere e del contrasto alla criminalità organizzata che però solleva problemi di proporzionalità e compatibilità di strumenti operativi ‘multipurpose’ con le rispettive finalità perseguite.

Potrebbe offrirci un esempio?

Un caso emblematico è la Dichiarazione UE-Turchia, all’interno della quale il reinsediamento (‘resettlement’), da strumento basato su oneri condivisi (‘burden-sharing’) con finalità di solidarietà internazionale, si trasforma in meccanismo di deterrenza che filtra i rifugiati meritevoli di entrare in Europa in quanto non ‘colpevoli’ di avere, in precedenza, tentato un ingresso spontaneo non autorizzato. È la base del cosiddetto meccanismo ‘1:1’ entra il ‘rifugiato buono’ (quello che non ha previamente tentato l’ingresso irregolare in Europa) ed esce quello ‘cattivo’. Analogamente, i Compact negoziati nell’ambito del nuovo quadro di partenariato sulla migrazione assoggettano la politica europea di aiuto allo sviluppo all’obiettivo della prevenzione dei flussi, in piena contraddizione con il fine di riduzione della povertà che sottende al nesso migrazione-sviluppo nell’impianto del Trattato di Lisbona. Analogie riguardano anche l’aspetto formale di questi strumenti, rispetto ai quali le esigenze di tempestività ed efficienza giustificano le limitazioni a una piena ed effettiva partecipazione delle istanze democratiche, oltreché a un controllo giurisdizionale effettivo. Ma le stesse logiche guidano anche l’azione esterna degli Stati membri. Emblematico, di nuovo, è il caso italiano dove la cooperazione con la Libia, suggellata da un atto che non è passato al vaglio del Parlamento, finisce per tradursi in una delega pressoché integrale della funzione pubblica di sorveglianza della frontiera esterna ‘avanzata’ a una entità terza, la cui soggettività internazionale è dubbia, ma la cui incapacità di garantire il rispetto dei diritti fondamentali è, invece, ampiamente e tristemente comprovata.

C’è un aspetto che ritiene essenziale per definire gli squilibri esistenti nelle prerogative sovrane di Stati sempre più isolati e i vuoti di tutela che accompagnano, ai diversi livelli, l’esperienza politica dell’accoglienza?  

La realizzazione di un contenimento dei flussi migratori per mezzo della ‘mutazione genetica’ della funzione di controllo del confine, che si slega dal territorio su cui lo Stato esercita la propria sovranità e, sovente, perde perfino la propria connotazione in senso pubblicistico, è forse il tratto che meglio caratterizza la trasformazione in atto. Ad essa si oppone la fallimentare ricerca di solidarietà di fatto tra gli Stati membri dell’Unione, nel tentativo – più volte sostenuto dall’Italia – di creare un sistema di ricollocamento permanente che consenta una gestione degli arrivi e dell’accoglienza dei richiedenti asilo che sia davvero equa e sostenibile anche per gli Stati della frontiera meridionale. Benché la solidarietà europea sia il principio ordinatore dello «spazio di libertà, sicurezza e giustizia» come definito a Lisbona (e come ribadito dalla stessa Corte di giustizia nella sentenza Slovacchia e Ungheria c. Consiglio del 6 settembre 2017), l’idea di una solidarietà ‘flessibile’, ‘à la carte’, propagandata dal Gruppo di Visegrad, è penetrata in profondità nell’immaginario collettivo degli Stati europei e delle istituzioni dell’Unione. Essa si riflette nel chiaro-scuro del discorso di Juncker sullo Stato dell’Unione 2018, che segna l’ora della sovranità europea e lo fa attraverso un ‘appeasement’ ai sovranismi nazionali temperato dal potenziamento della gestione integrata delle frontiere esterne, affidata a Frontex. La tendenza a ‘federalizzare’ la frontiera esterna comune, in funzione difensiva, diventa il volano per rilanciare il processo di integrazione europea.

Quale potrebbe essere, a questo punto, l’impatto del Global Compact su queste dinamiche a livello europeo e nazionale e, viceversa, il contributo dell’Unione europea all’attuazione del Global Compact?

Per rispondere a questa domanda si può partire dal nomen del Compact: «Per una migrazione sicura, ordinata e regolare». L’idea stessa di una migrazione così connotata si presta a sdoganare velleità di completa tracciabilità della mobilità umana e, quindi, di controllo pervasivo sulle scelte volontarie e involontarie di emigrazione. Questa analisi trova conferma in diversi punti del Global Compact ONU sulla migrazione, che sarà adottato a Marrakech il 10-11 dicembre 2018. Il negoziato intergovernativo che ha condotto alla stesura della bozza conclusiva di Patto globale ha infatti chiarito che l’obiettivo della Dichiarazione di New York di istituire, a livello universale, un sistema più equo di condivisione delle responsabilità per l’accoglienza e la protezione dei rifugiati è necessariamente subordinato alle esigenze di sicurezza e di sostenibilità della mobilità umana ‘indesiderata’. Ne consegue che l’interpretazione offerta della locuzione «migrazione sicura, ordinata e regolare» è quella per cui la sicurezza umana degli individui in movimento debba essere perseguita, in via principale, attraverso strumenti di prevenzione delle partenze che comprimano l’esercizio del diritto individuale alla mobilità in uscita dal Paese di provenienza o di residenza abituale. Vi sono, però, numerosi elementi da accogliere positivamente, primo tra tutti l’aver posto la ‘questione migratoria’ tra le priorità dell’agenda internazionale dopo una serie di vistosi fallimenti del multilateralismo in sede ONU.

Potrebbe indicare una specificità dell’impianto concettuale del Compact?

Esso riconosce la centralità dell’individuo in movimento e della sua tutela effettiva, indipendente dallo status migratorio. In tal senso, potrebbe contribuire a orientare la cooperazione internazionale verso un obiettivo significativo: evitare che la migrazione sia un atto disperato, circostanza ritenuta responsabile dell’insicurezza, dell’irregolarità e del disordine che caratterizzano le migrazioni di massa nell’epoca attuale. La cooperazione internazionale nella gestione della mobilità internazionale di massa ambisce, quindi, a incidere sui fattori strutturali che sono in grado di accrescere la vulnerabilità del migrante, inducendolo a scelte disperate, ad esempio sui mezzi con cui emigrare. Eppure, quando si passa alla parte operativa, degli strumenti preposti a rimuovere gli ostacoli che, di fatto, impediscono alle persone di vivere dignitosamente e in pace a casa loro, la rivitalizzazione della cooperazione allo sviluppo è fatta passare per l’intensificazione degli sforzi dei Paesi di origine e transito dei flussi nelle attività di contenimento e diversione delle ‘mass migrations’: ad esempio, attraverso la cooperazione pre-partenza e la riammissione. Alcuni dei tratti di fondo dei modelli europei di gestione delle migrazioni di massa si riflettono, dunque, nelle scelte operate dal Global Compact e mostrano che l’orientamento europeo è tutt’altro che isolato.

Che effetti avrà la firma del documento?

L’impatto che il Global Compact avrà a livello europeo e nazionale è difficile da prevedere, anche perché si tratta di uno strumento di ‘soft law’, che dichiaratamente rinuncia a porsi come base di partenza per l’adozione di una convenzione internazionale sul governo dei flussi misti di massa di migranti e rifugiati. Nondimeno, esso potrà condurre allo sviluppo progressivo del regime giuridico internazionale della migrazione, ricorrendone le condizioni politiche e giuridiche. Analogamente, potrà incidere sull’effettività della protezione internazionale dei rifugiati, nella misura in cui la cooperazione internazionale ad esso ispirata si orienti definitivamente nel senso di prevenire i flussi non autorizzati senza, al contempo, aprire canali regolari che consentano l’accesso effettivo all’asilo.  L’Unione e i suoi Stati membri potranno giocare un ruolo importante nella fase successiva all’adozione formale del Compact. E questo, eminentemente, perché esistono nell’ordinamento giuridico dell’Unione strumenti giuridici idonei a evitare un ulteriore svilimento dei diritti di chi fugge in massa, che possono e devono essere mobilitati affinché il contributo dell’Unione alla governance internazionale dei flussi massivi di migranti e rifugiati sia coerente con i valori, i principi e gli obiettivi del processo di integrazione europea. Questo però imporrebbe una visione di lungo periodo e il ripensamento delle priorità strategiche attuali. L’Europa ha bisogno di più democrazia e partecipazione, ma anche di più leadership e responsabilità politica per ripartire e giocare il ruolo di attore globale sulla scena internazionale.

 

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