venerdì, Luglio 30

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Matteo Verda

Una riforma incompiuta. In questi termini, Piero Fassino, sindaco di Torino nonché attuale Presidente Anci ha riassunto il 27 febbraio ai membri della apposita Commissione bicamerale lo stato di attuazione del federalismo fiscale in Italia. Fassino era stato convocato, in qualità di presidente ANCI, per un’audizione sul tema. Fassino ha evidenziato come ad oggi solo 9 decreti di attuazione della legge 42 sul federalismo siano stati attuati: un risultato indubbiamente deludente. Mancano dunque allo stato gli strumenti di attuazione: pur trattandosi di operazione complessa, secondo Fassino, non è accettabile un siffatto ritardo.

Nel merito la questione fondamentale è che oggi ad un vero federalismo fiscale non siamo ancora giunti: «Un federalismo fiscale ha infatti come pilastro fondamentale il riconoscimento dell’autonomia fiscale degli enti territoriali e la predisposizione di un impianto di tributi e di strumenti che diano concreta realizzazione a questa autonomia. Sul punto riscontriamo un grande deficit» ha dichiarato Fassino.

Dure critiche inoltre al principio di concorrenza nella titolarità della gestione dei tributi, come dimostra il caso paradigmatico dell’ICI, poi IMU: «Chiediamo l’intero tributo sulle abitazioni, compresi gli immobili produttivi di categoria D, anche nella prospettiva di una riduzione della pressione fiscale. Se si va verso questa direzione, i sindaci sono disposti anche a rivedere quegli strumenti perequativi su cui contano oggi, tipo il fondo di solidarietà, che presenta ancora problematicità’ sul funzionamento e sulle modalità’ di alimentazione. Cosi’ come segnalo la assenza, in capo ai Comuni, di strumenti fiscali che agevolino gli investimenti sui territori. Mettiamoci intorno ad un tavolo e facciamo chiarezza sulla titolarità dei tributi locali».

Molto dure al riguardo anche le parole di Matteo Renzi, Presidente del Consiglio italiano e da poco tempo ex sindaco di Firenze, il quale incontrando i sindaci trevigiani in data 26 febbraio, aveva dichiarato: «Sono un sostenitore indefesso dell’autonomia dei Comuni ma va detto che il federalismo fiscale e’ stato poco più’ che una barzelletta. Va fatto in modo serio e dobbiamo riuscire a superare la logica dello scontro ideologico per trovare la soluzione più’ corretta».

E anche Ignazio Marino, sindaco di Roma, qualche mese fa dichiarava: «Il mio obiettivo è quello di non aumentare le tasse per il 2014 ma la mia voce, in questo caso, è la tessera di un mosaico: tutti i sindaci italiani chiedono un vero passaggio al federalismo fiscale e cioè chiedono di avere una quota delle tasse sulla base della quale poter garantire alcuni servizi ai cittadini».

Proprio su Ignazio Marino e sul suo comune sono in questi giorni puntati i riflettori. Il Comune di Roma, come noto, si trova in una situazione di grave dissesto economico, che è stato oggetto di dure polemiche tra il Sindaco e il Governo, concluse con l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del decreto “Salva Roma” – anche se Marino non ci sta a definirlo in questi termini e scrive sul suo sito: «Tutto è sbagliato, a cominciare dal nome: Salva Roma. Come se questo decreto riempisse le nostre casse. Così non è. Sono solo norme che consentono a Roma di recuperare risorse già versate come prestito alla gestione commissariale utilizzando le tasse dei cittadini romani». Un provvedimento, quello del governo Renzi, che ha registrato ampie critiche da parte delle opposizioni (tra tutti la Lega Nord che con Salvini ha dichiarato: «É una porcata e un insulto nei confronti di tutti gli italiani. Come Lega quando lo portano in Aula tireremo i petardi. Ne vedranno di ogni. E siamo pronti a sostenere centinaia di sindaci incazzati di tutti i colori politici, sinistra compresa».

Proprio dal caso Roma intendiamo partire per approfondire dunque il tema del federalismo fiscale. Ne parliamo con Matteo Verda, dottore di ricerca in Scienza politica dell’Università di Pavia e ricercatore associato dell’ISPI.

 

Partiamo dalla vicenda capitolina e dal decreto ‘Salva Roma’. Intanto, cosa ha determinato la situazione attuale della Capitale?

La situazione romana è stata determinata da decenni di scialacquamento da parte delle varie amministrazioni che negli anni si sono succedute. Si tratta di un’esposizione economica che affonda le sue radici a partire dagli anni ’60 con le spese effettuate in occasione delle olimpiadi. E’ una situazione certamente imputabile a decenni di spese pazze, tanto per citarne una basti evidenziare che l’ATAC ha tanti dipendenti quanti Alitalia e grava sui bilanci comunali per un importo pari a 400 milioni all’anno. Per citare un dato recente, il Comune di Roma al 2013 registra un disavanzo strutturale di 1,2 miliardi. La colpa può essere egualmente distribuita tra le varie amministrazioni che appunto si sono succedute. Sarebbe ingeneroso attribuire l’intera responsabilità alla giunta Alemanno. Certo è che, nel caso di Alemanno, alla cattiva gestione delle risorse s’è unita la crisi economica, aggravando pertanto un quadro certo non idilliaco. In ogni caso, con Alemanno Roma ha registrato 1 miliardo di nuovi debiti.

Marino ha dichiarato: «Si è mai sentito a Washington o a Parigi qualcuno che dice ‘speriamo venga Nerone a bruciare la Capitale?’ Così direbbero i francesi o gli inglesi della loro Capitale? Qui non si tratta di un gioco, ma della capitale d’Italia». E’ legittima la pretesa di soccorso da parte dello Stato? 

Al di là di ogni questione ideologica, va detto che il decreto Salva Roma è una pezza che comunque andava messa, non si poteva fare altrimenti. Del resto, l’attuale struttura della Repubblica Italiana imponeva il ricorso da parte dello Stato a una sanatoria. Era inevitabile e politicamente giustificabile. Certo, è ideologicamente attraente discutere, come del resto s’è fatto, circa la possibilità di far fallire il Comune di Roma. Ma si deve tenere conto che senza una riforma strutturale dell’ordinamento e senza ridefinire le titolarità dell’autonomia impositiva, l’intervento Statale è l’unica soluzione contemplabile. E del resto, poniamo anche che si decida di far fallire il Comune di Roma. Ne conseguirebbero tutta una serie di disagi, ad esempio il mancato pagamento dei fornitori o degli stipendi: chi, se non lo Stato, dovrebbe ancora una volta farsi carico di tutto ciò? Ripeto, questo stante l’attuale impostazione dell’ordinamento italiano. In questo devo dire che ha sostanzialmente ragione Marino ad auspicare l’intervento dello Stato. Ciò che non tollero, tuttavia, è il carattere altamente retorico delle sue dichiarazioni, lo trovo nauseante. Pensi, ad esempio, al riferimento a “Roma Capitale”, all’idea che vi sia in qualche modo una superiorità di Roma sulle altre città, ecco questa presunzione di superiorità è la negazione dello spirito federalista. Oltre a essere poco rispettoso di tutti quegli italiani che romani non sono.

Per restare a Marino e alla sua chiamata in causa di Washington o a Parigi. Le capitali in Europa e nel resto del mondo come si finanziamo?

Prima di rispondere a questa domanda ritengo doverosa una precisazione. Ogni gestione locale deve essere letta nel quadro dell’ordinamento al cui interno è inserita. Washington D.C., ad esempio, è un distretto con una autonomia impositiva certamente più ampia di Roma e con delle vere e proprie funzioni che tradizionalmente qualifichiamo come “statali”. Ma ciò non ci stupisce se consideriamo che gli Stati Uniti d’America sono un vero e proprio esempio di federalismo compiuto. All’estremo opposto abbiamo Parigi, dove l’autonomia impositiva è limitata. Ma anche in questo caso, la cosa non ci stupisce se consideriamo che la Francia ha un ordinamento storicamente centralista, anzi forse il più centralista tra gli Stati occidentali, in qualche modo negazione del senso stesso del federalismo.

C’è chi, come il Governatore della Lombardia, il leghista Roberto Maroni, sostiene che il ‘Salva Roma’ autorizza i Comuni del Nord a chiedere la restituzione delle tasse versate dai propri cittadini, in buona sostanza alla ‘rivolta fiscale’. Il ‘Salva Roma’, dunque, potrebbe aprire la strada ad una interpretazione ‘estrema’ del federalismo fiscale?

Anche Maroni, come Ignazio Marino, parla alla pancia del proprio elettorato. E lo fa in chiave populista. L’idea di chiedere la restituzione delle tasse, come quella del fallimento di Roma, potrà far presa sugli elettori, ma è destituita di fondamento. Soprattutto, ciò che colpisce è l’ignoranza diffusa nell’elettorato della struttura dell’ordinamento italiano, una vera e propria ignoranza del diritto pubblico oserei dire. Il tema del federalismo è un tema davvero delicato, che richiede uno sforzo enorme per essere reso comprensibile ai non addetti ai lavori. Esattamente l’opposto degli slogan e delle uscite roboanti, che al massimo vanno bene per incitare alla rivolta.

 Matteo Renzi ha detto che il federalismo fiscale oggi non è stato altro che una barzelletta. É d’accordo? Cosa comporterebbe un vero federalismo fiscale?

Il federalismo fiscale italiano, così come concepito, non è un vero federalismo. Fassino ha parlato di un federalismo incompiuto, dicendosi tuttavia ottimista circa la possibilità che un vero federalismo fiscale possa essere portato a compimento. Io invece temo che non ci sia una vera volontà di delegare sovranità ai livelli inferiori – del resto l’autonomia impositiva è concepita proprio come il sigillo della sovranità. In ogni caso, quello che in Italia si è chiamato “federalismo” è in realtà un non-federalismo, un federalismo rovesciato. Nel vero federalismo accade che siano i livelli di governo locali a decidere le modalità di tassazione e il livello della pressione fiscale, per poi eventualmente delegare ai livelli superiori una parte della raccolta. Un po’ come è avvenuto a livello europeo, a partire dagli anni ’70 circa, per l’Iva, se ci pensa.

In Italia “federalismo fiscale” significa che lo Stato definisce un perimetro e al suo interno consente un certo margine decisionale agli enti di livello inferiore, nello stabilire per esempio alcune aliquote e nel determinare il livello di imposizioni, sempre però entro limiti stabiliti. Ma non è federalismo, è nient’altro che un modello organizzativo con una limitata delega locale, che può essere data e tolta a piacimento. La sovranità è sempre e solo statale, i livelli di governo locale fanno il fine tuning, ossia gli aggiustamenti marginali.

La sovranità, nel vero federalismo, spetta invece ai livelli inferiori e la legittimità del livello superiore deriva da quanta delega il livello superiore riceve da quelli inferiori. In un sistema compiutamente federale, per esempio, il livello di governo locale dovrebbe poter decidere da un lato quali e quante tasse mettere sugli immobili, e dall’altro delegare al livello federale la raccolta dell’IVA.

Trasferimenti dello Stato centrale e imposte locali a parte, un Comune (pensiamo alla capitale e alle grandi città come Milano o Napoli, ma anche ai Comuni più piccoli) ha la possibilità di muoversi per trovare introiti che non derivino dalla tassazione? come fosse un soggetto di mercato. E quali?

Richiamando ancora una volta l’audizione di Fassino, il Sindaco di Torino ha evidenziato la sua incapacità di fornire una risposta chiara a una delegazione di imprenditori statunitensi che gli chiedeva quali fossero le sue idee per attrarre investimenti a Torino. I margini d’azione sono infatti davvero ristretti, soprattutto in ambito fiscale.

Se ragioniamo invece dal punto di vista degli introiti veri e propri, tasse e trasferimenti a parte, oggi i Comuni fanno leva sulle proprie municipalizzate cercando di spremerle il più possibile. Ciò per evitare di ricorrere a strumenti di tassazione, in realtà non ci si accorge che si tratta comunque di una forma indiretta di tassazione, oltre che un danno ai consumatori di energia. Nella gestione delle municipalizzate, in buona sostanza, i Comuni incorrono in un errore simile a quello dello Stato Centrale, che continua a spremere Eni ed Enel. La possibilità di far cassa ha comunque dei limiti strutturali, dovendosi comunque muovere anche le municipalizzate all’interno di un mercato regolamentato e sempre più concorrenziale. Peraltro, molto spesso, si registrano comportamenti nel pubblico non proprio rispondenti a quelli che sarebbero i comportamenti di un soggetto di mercato.

Se ci mettiamo, invece, più strettamente dal punto di vista di un Sindaco, c’è ad oggi solo qualche piccolo margine di manovra – la possibilità ad esempio di incidere in modo marginale su Irpef e Imu, ma parliamo di addizionali che in totale valgono pochi punti. Altri strumenti, come ad esempio il project financing, sono comunque estremamente vincolanti e rigidi, poichè ancora una volta siamo in presenza di uno strumento strettamente regolato a livello centrale.

Come dovrebbe funzionare, allora, un vero federalismo fiscale? 

Scusi il gioco di parole, ma un vero federalismo fiscale si ha solo in un ordinamento veramente federale. Se il livello di governo locale è sovrano, ha in teoria tutte le leve possibili a disposizione per trovare le risorse e favorire lo sviluppo economico e sociale. Compresa quella di mettersi insieme alle altre unità sovrane per decidere quali funzioni è invece meglio svolgere insieme. Tipicamente, si tratta di difesa, politica estera e dogane.

Venendo invece più in concreto a quello che si potrebbe almeno in teoria fare nel sistema italiano, un’evoluzione in senso federale si deve basare sulla possibilità che ci sia concorrenza vera tra i Comuni o le Regioni. E la concorrenza non può che partire dal livello della pressione fiscale: fintanto che i livelli di governo locale non potranno definire autonomamente una parte rilevante – parliamo di doppia cifra – della pressione fiscale, non si potrà parlare di qualcosa che si avvicina al federalismo fiscale. Per intenderci, se ci fosse federalismo fiscale, il Veneto e la Lombardia (o i loro Comuni) potrebbero alleggerire la pressione fiscale sulle imprese, anziché vederle andare in Svizzera o in Carinzia.

Tutto questo, mi ripeto, presuppone un cambio radicale dell’attuale assetto, che non riguarda solo l’autonomia impositiva. Prendiamo per esempio il caso delle frane in Liguria: nella logica attuale per destinare fondi sufficienti per la sicurezza del territorio occorre passare per lo Stato Centrale, anche quando le risorse in teoria ci sarebbero. É davvero necessario? Ma pensiamo anche ai meccanismi perequativi. Davvero occorre l’intermediazione Statale? Non potrebbero essere i livelli locali ad accordarsi tra loro?

Sia i Comuni del Nord che quelli del Sud invocano un allentamento del Patto di Stabilità Interno. Si tratta di una richiesta motivata?

Così come per il Salva Roma, posso dire che per come è strutturato oggi l’ordinamento, il Patto di Stabilità Interno è necessario. Lo è dal punto di vista contabile, ma lo è soprattutto dal punto di vista politico, per disciplinare livelli inferiori non autonomi, che non potendo fallire sarebbero spinti a spendere senza freni. Soprattutto sotto elezioni.

Il federalismo, generalmente inteso (dunque non solo quello fiscale), presuppone sempre e in ogni caso che all’autonomia corrisponda la responsabilità. In altre parole, la sovranità del livello di governo locale implica che un eventuale fallimento sia una questione tra il governo locale che ha preso l’impegno e i creditori, senza che altri paghino. Ma questa condizione deve essere chiara fin dall’inizio nella struttura dell’ordinamento, non può essere inserita dal nulla.

Ancora una volta, se è legittima la pretesa di ripensare o rivedere il Patto di Stabilità interno, lo sarò solo nella misura in cui si ripensa l’intero sistema. La riforma del Patto di Stabilità Interno può avvenire solo a seguito della Riforma del Titolo V e, più in generale, della struttura della Repubblica Italiana. Altrimenti, continuiamo a parlare di slogan senza un contenuto.

 

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