sabato, Maggio 8

Ue e politiche migratorie: tra diffidenza e ricorso all’outsourcing

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Dopo l’amarezza che aveva già anticipato il Vertice di Tallin, l’Italia appare condannata all’isolamento istituzionale. Di fronte ai numeri degli sbarchi in aumento e alla sua centralità geografica rispetto alle rotte migratorie, si chiedono più soldi all’UE, mentre prosegue la ‘campagna libica’ lanciata dal Ministro Minniti e finalizzata a una devoluzione della gestione dei flussi fuori dall’Europa. La Libia, peraltro, costituisce un solo canale – temporaneamente privilegiato – per flussi che hanno origine dall’Africa saheliana e sahariana e sono in grado di attraversare il Continente secondo nuove rotte.

Ad oggi, il risorgere dell’immagine della ‘fortezza’ connota l’Europa e le sue istituzioni, anche se la strategia per fronteggiare la crisi non è così ‘comune’: le decisioni degli Stati sulle proprie frontiere fanno premio, una volta di più, sui principi formali di solidarietà e cooperazione, mentre le possibilità di una risposta politica e amministrativa uniforme sono affossate, da almeno due anni a questa parte, a vantaggio di asimmetrie di potere vecchie e nuove e di una diffusa diffidenza tra i governi dei diversi Paesi membri.

In questo scenario è ancora possibile parlare di ‘sistema’? Lo abbiamo chiesto al dott. Francesco Cherubini, Ricercatore di Diritto dell’Unione Europea presso la LUISS «Guido Carli» di Roma.

 

Dottor Cherubini, a fronte della ‘linea dura’ assunta dall’Europa relativamente al contenimento dei flussi migratori, quali sono secondo Lei le principali criticità e i fattori ‘storici’ relazionali che impediscono una ripartizione equilibrata di responsabilità tra i Paesi membri dell’UE?

Probabilmente, la ragione principale è che la logica del sistema attuale, in qualche modo, trae origine da un sistema che si è creato quando i numeri di migranti erano molto più bassi. Pertanto, pur restando questa logica in gran parte invariata, i numeri sono di gran lunga aumentati. Ciò rende inefficace il sistema, che si basa prevalentemente su una presunzione di conformità dei sistemi dei singoli Stati membri. La ratio del «Sistema di Dublino», che assolve a una funzione distributiva delle persone che immigrano in territorio europeo, è fondamentalmente questa: dovunque facciano domanda, dovunque siano mandati, più o meno le condizioni sono le stesse – cosa che, di fatto, non è.  Tale disomogeneità rende il «Sistema di Dublino» fortemente discriminatorio.

 Come si è cercato di rimediare a questa situazione?

Questa è, in qualche modo, la radice della diffidenza fra gli Stati che tuttora permane nei loro rapporti. Semplificando, è successo che gli Stati di primo ingresso, penalizzati dal sistema nel momento in cui i numeri sono diventati particolarmente elevati, hanno cominciato ad aggirarlo, in una situazione che conveniva non solo a loro – perché, così facendo, ‘scaricavano’ quote di popolazione migrante sugli altri Stati – , ma agli stessi migranti. Si pensi al caso ricorrente in cui il migrante arriva nel Paese europeo di primo ingresso, dove non vuole rimanere nel lungo periodo. Cercando di ‘disfarsene’ prima possibile, le autorità di quello Stato non prendono le impronte digitali e, in seguito, il migrante se ne va nel Paese dove veramente vuole arrivare. Questo Paese non può rimandarlo indietro perché, appunto, nel paese di primo ingresso la persona non è stata identificata XXle impronte non sono state prese.

Questo ha provocato una forte diffidenza da parte degli Stati di ultima destinazione (prevalentemente: Germania, Svezia, Francia e, in discreta proporzione, anche Belgio, Olanda e Regno Unito) nei confronti degli Stati di primo ingresso.  Nel momento in cui i numeri sono diventati insopportabili, finanche nella gestione immediata dell’accoglienza, e Stati come l’Italia hanno chiesto aiuto, dall’altra parte, visti i pregressi, l’aiuto non è arrivato.

Nondimeno, da parte del nostro governo si sono avuti segni positivi in merito al rispetto di quanto è previsto dal Regolamento in questione…

L’Italia ha fatto un gesto di ‘buona volontà’ iniziando a rispettare le norme di Dublino, tanto che una procedura di infrazione a suo carico è stata ritirata dalla Commissione, una volta constatato che il nostro Stato ha intrapreso, da questo punto di vista, un indirizzo virtuoso. Ora l’Italia vorrebbe ‘riscuotere’, chiedendo gli aiuti previsti in conseguenza dell’ottemperanza ai criteri del «Sistema». Tuttavia, è un meccanismo che stenta a mettersi in moto proprio perché gli altri Stati, da una parte, si sono sobbarcati numeri molto più elevati dell’Italia in termini di residenza ‘di lungo periodo’; dall’altra, perché sono spaventati da quanto potrebbe accadere se si ritrovassero in una situazione simile a quella dell’Italia, con molte persone che sbarcano nei porti e tutti gli effetti che ciò comporta sul piano della politica interna. Occorre fare i conti anche – se non soprattutto –  con questo aspetto.

Cosa intende esattamente per ‘residenza di lungo periodo’ ?

Il sistema di protezione internazionale nasce, in realtà, come sistema ‘temporaneo’, trasformandosi di fatto in un regime a tempo indeterminato. Consideriamo, in prima battuta, che il permesso di soggiorno dato a un rifugiato è di 2 anni e quello dato a una forma di protezione simile, la c.d. «protezione sussidiaria», è di 1 anno. Ora, la possibilità di rimanere nello Stato di arrivo è subordinata al fatto che, nel Paese di origine, permanga il rischio di una minaccia grave alla vita, alla sicurezza o alla libertà della persona. Siccome, però, il rischio permane praticamente sempre, l’effetto ricorrente è il  radicamento dei migranti che arrivano all’interno del territorio, sulla base delle norme dello Stato in cui si trovano. Se, ad esempio, trascorsi 10 anni, nel Paese di origine la situazione sarà cambiata, essi avranno comunque un titolo autonomo per rimanere, anche sulla base delle attuali norme europee.

Pertanto, una volta avvenuto l’ingresso secondo tali modalità, in linea di massima quei numeri tendono a rimanere all’interno del territorio dell’Unione. Come dicevo, in questo gli altri Stati, a differenza del nostro, si sono fatti carico di numeri elevati.

L’Italia ha sempre avuto il problema del primo ingresso, che ha le sue difficoltà organizzative, mentre gli altri Stati hanno affrontato quello – che presenta, per certi versi, un impatto ben maggiore – della permanenza a tempo indeterminato e della conseguente integrazione di quelle persone nel proprio ambito territoriale. Più in concreto, ci si può permettere di tenere un richiedente asilo in un centro di accoglienza per un anno, finché non si sia capito quale sia la sua destinazione; diversa è, invece, la situazione per un Paese in cui vivano, a tempo indeterminato, i richiedenti e i loro famigliari: qui la questione di una effettiva integrazione è molto più seria e articolata.

È questa la ragione principale della diffidenza di questi Stati nei confronti degli Stati di primo ingresso, ed è uno degli elementi che ha pregiudicato la possibilità che il sistema fosse pienamente solidale.

A complicare la vita dell’Unione Europea si sono, poi, aggiunti gli Stati di ultimo allargamento, in particolare quelli dell’Europa dell’Est, che mal sopportano – anche per ragioni storiche – questo genere di imposizioni dall’Unione.  Alla fine, il meccanismo, per molti dei suoi aspetti funzionali, si è sfasciato.

Considerando il prezzo pagato ‘sulla propria pelle’, in termini di violazioni di diritti fondamentali, dai migranti irregolari e dai rifugiati, esistono all’interno delle istituzioni europee istanze che si muovano in controtendenza a questa policy?

Possiamo dire che, a controbilanciare le tendenze degli Stati –  degli Stati, non tanto dell’Unione – ci sono fondamentalmente due istituzioni dell’UE che operano in un senso, se non oppositivo, quantomeno correttivo. Peraltro, anche tale funzione correttiva ha i suoi limiti: l’ultima decisione spetta sempre agli Stati.

La prima è la Commissione europea. Troppo spesso non si considera che, quando la Commissione presenta le sue proposte, impiega anni ad elaborarle: non c’è nulla di improvvisato o istantaneo nella loro formulazione e nei relativi contenuti. Penso che questo organismo abbia le idee abbastanza chiare su come procedere. Il problema è che, dall’altra parte, deve negoziare con gli Stati, i quali richiedono uno sforzo di compromesso da parte sua. Il risultato finale è che occorre accontentarsi di soluzioni che sacrificano in maniera piuttosto evidente i diritti fondamentali delle persone che emigrano. Malgrado la situazione critica, la Commissione si muove sempre in direzione della tutela di quei diritti. C’è una ‘prova del 9’ per capirlo. Se prendiamo l’«Agenda europea sulla migrazione», elaborata dalla Commissione nel 2015, essa conteneva una serie di misure che, efficaci dal punto di vista tecnico, sono anche le migliori sotto il profilo della protezione dei diritti fondamentali. Alla fine, però, la Commissione ha dovuto scegliere soluzioni di ripiego, dal momento che gli Stati non si sono mostrati disposti ad accettare le novità sostanziali contenute nell’ «Agenda». Pertanto, se questa istituzione è in grado di formulare proposte sempre abbastanza rispettose degli interessi dell’Unione e dei diritti fondamentali, il suo potere si infrange di fronte alla sovranità degli Stati membri.

L’altro organismo che opera in tale direzione è la Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Anche se non sempre in maniera lineare, essa incarna il presidio dello stato di diritto all’interno dell’Unione. Sebbene in linea di massima, la Corte guarda sempre con grande attenzione al rispetto dei diritti fondamentali.

Relativamente al rapporto tra l’UE e gli Stati terzi, come si inquadra giuridicamente il ricorso al migration outsourcing? Dopo gli effetti dell’Accordo di riammissione tra UE e Turchia, c’è il rischio che il contenimento dei flussi da parte di paesi terzi inneschi una nuova serie di gravi violazioni dei diritti umani?

L’esempio della Turchia è molto interessante perché proprio rispetto a questo si è assistito ad un – politicamente comprensibile – arretramento della Corte di Giustizia proprio sul tema dei diritti fondamentali. Contro questo ‘Accordo’, che più correttamente è uno Statement, a riprova del fatto che, in qualche modo, gli Stati cercano di camuffarlo – si sono avuti 3 ricorsi da parte di 3 cittadini (2 pakistani e 1 afghano) che si trovavano su un’isola greca in attesa di essere riportati in territorio turco. Il Tribunale dell’UE, uno dei ‘pezzi’ della Corte di Giustizia, che è quello normalmente competente per i ricorsi individuali, ha respinto i ricorsi sulla base di argomentazioni estremamente preoccupanti, in quanto non li ha neppure analizzati nel merito, sostenendo che il presunto ‘Accordo’ non è un atto dell’Unione, bensì un atto degli Stati membri. Ciò significa che, se anche la Corte di Giustizia opera in maniera orientata verso soluzioni che sacrificano i diritti fondamentali, allora iniziamo a muoverci su un terreno particolarmente pericoloso: quello dell’azione esterna dell’Unione proprio in materia di migrazione.

Quali sono i fattori di maggiore pericolo di un’esternalizzazione della crisi?

I fenomeni che si incrociano sono due: l’assegno dato a questi Stati terzi, con buona pace dei diritti dei migranti, e il fatto che, addirittura per coprire questa operazione, il metodo utilizzato sia quello intergovernativo che, in questo caso, dovrà leggersi quale sinonimo di ‘poco trasparente’.

Ovviamente è una soluzione rispetto alla quale gli Stati sono fortemente tentati, perché è in grado di ‘far sparire’ il problema: la ‘gestione politica dei migranti’ spetterà di dovere a questi Stati terzi, con tutte le conseguenze sul piano delle pressioni internazionali, delle ong, delle eventuali pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, ecc. La tentazione, da questo punto di vista, è enorme.

Il problema, poi, è che è una soluzione assolutamente efficace. In uno dei Rapporti della Commissione europea sull’applicazione dello Statement con la Turchia, troviamo un grafico che è a dir poco esplicito. Osservando il grafico, la curva degli sbarchi sulla rotta turco-greca, da un certo punto in poi, precipita in modo vertiginoso: quel punto coincide esattamente con il momento in cui quell’accordo ha cominciato ad essere attuato.

Pertanto, sotto il profilo dell’efficacia, è vero che questi accordi sono formidabili, perché impediscono ai migranti di arrivare. Certo, gli smugglers trovano altre strade, ma indubbiamente questo ricorso agli accordi riduce i numeri in maniera significativa. Il problema è che lo fa sacrificando i diritti fondamentali.

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