venerdì, Maggio 20

Ucraina: politica estera creativa urge Comincia a farsi largo la convinzione che le sanzioni sono uno strumento inadatto a far fronte a una crisi di questa portata, che riguarda la sicurezza europea, non solo quella ucraina. L'architettura della sicurezza europea ha bisogno di un vero e proprio ripristino e di un rinnovamento creativo. Michael Mcfaul e Samuel Charap avanzano due proposte alternative e creative

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Il Presidente russo Vladimir Putin ha segnato il 21 febbraio 2022 con il riconoscimnto dell’indipendenza delle due autoproclamate repubbliche separatiste del Donbas, la Repubblica Popolare di Doneck (DNR) e la Repubblica Popolare di Lugansk (LNR), e con l’ordine d’invio dell’esercito russo nell’area per unamissione di peacekeeping‘.
Stati Uniti e UE hanno reagito promettendo pesanti sanzioni che ha breve saranno annunciate nei dettagli -ieri, sul momento, gli USA hanno sanzionato le due repubbliche; Il Presidente, Joe Biden, ha firmato un ordine esecutivo che blocca qualunque nuovo investimento, scambio commerciale o finanziamento da parte di entità statunitensi nelle regioni di Donetsk e Luhansk.

La risposta dell’Occidente, dunque, sarà a suon di sanzioni. Niente altro pare possibile fare. E bisognerà anche che tali sanzioni siano calibrate con il bilancino, perchè, come sostiene Anatol Lieven, ricercatore senior di punta del Quincy Institute for Responsible Statecraft, e specialista di Russia ed Europa, «Se imponiamo sanzioni complete ora, non avremo più munizioni economiche da utilizzare e la Russia non avrebbe nulla da perdere allargando la guerra».

Posto che è chiaro, fin dalle ultime settimane del 2021, che quella che ci si ostina a definire comecrisi ucrainaè in realtà una crisi di sicurezza dell’Europa (intesa come UE e Russia) -«gli ultimi eventi sono un’ulteriore dimostrazione della necessità di rinegoziare gli accordi di sicurezza europei per porli su una base più sostenibile e pacifica», afferma Lieven- tra gli osservatori più attenti comincia a farsi largo la convinzione che le sanzioni sono uno strumento inadatto a far fronte a una crisi di questa portata.
M
ichael Mcfaul, già ambasciatore degli Stati Uniti in Russia ai tempi dell’Amministrazione Obama, docente di Scienze Politiche, Senior Fellow presso la Hoover Institution e Direttore del Freeman Spogli Institute for International Studies presso la Stanford University, afferma: «l’architettura della sicurezza europea ha bisogno di un vero e proprio ripristino e di un rinnovamento creativo». Dalle colonne della prestigiosa rivista americana di politica internazionale ‘Foreign Affairs‘, Mcfaul e altiri analisti e osservatori di politica estera di alto profilo, sono intervenuti a cercare di tratteggiare questo ‘rinnovamento creativo.

«Dopo decenni di divisioni, sarà difficile, e forse impossibile, per la Russia e l’Occidente concludere accordi di sicurezza sull’Europa. Hanno poca fiducia l’uno nell’altro e molti motivi di sospetto. Ma data la posta in gioco, il mondo deve provarci», afferma Mcfaul. Il progetto proposto lo studioso lo definisce ‘Helsinki 2.0‘ .
Bisogna fare un passo indietro.
A metà degli anni ’70 «diplomatici canadesi, sovietici, statunitensied europei hanno messo da parte i loro ampi e fondamentali disaccordi per discutere una questione di interesse comune: la sicurezza europeaDopo diversi anni di trattative, hanno prodotto e firmato, nel 1975, l’Atto finale di Helsinki, che codificava questioni ambigue lasciate dalla seconda guerra mondiale. Al centro degli accordi c’era un compromesso centrale: gli Stati occidentali di fatto riconoscevano i confini risultanti dalle conquiste sovietiche dopo la seconda guerra mondiale e, in cambio, l’Unione Sovietica accettava di rispettare i diritti umani e le libertà fondamentali, inclusa la libertà di pensiero , coscienza, religione o credo, per tutti senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione, e hanno aderito alla Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE) incaricata di attuare tali obblighi. L’Unione Sovietica e l’Occidente hanno anche tacitamente concordato di non essere d’accordo sulle definizioni precise di responsabilità del governo, diritti umani, diritti economici e non intervento negli affari interni. L’ambiguità, hanno dimostrato, è talvolta necessaria per una diplomazia efficace

Nei primi due decenni dopo la firma degli accordi, l’Europa ha assistito all’esplosione di nuovi accordi e trattati di sicurezza, in particolare dopo che il riformatore sovietico Mikhail Gorbaciov è salito al potere».
I diversi protagonisti di
Helsinki 2.0 dovrebbero «iniziare con passi verso il rinnovamento della trasparenza, che consentirà a ciascun Paese di tenere sotto controllo le attività dell’altro e prevedere meglio le reciproche azioni. In questo momento, Russia, Stati Uniti ed Europa hanno meno informazioni sul dispiegamento di soldati e armi rivali, che dalla fine della Guerra Fredda. Un nuovo grande patto sulla sicurezza europea potrebbe impegnare tutti i firmatari a monitorare più frequentemente il dispiegamento di truppe, il dispiegamento di armi e le esercitazioni militari. Gli Stati Uniti e la Russia hanno imparato come implementare con successo un regime di ispezioni invadenti dal Nuovo Trattato START, che limita il numero di testate nucleari e veicoli di consegna che ogni Paese può schierare. Il nuovo START è uno dei pochi accordi tra USA e Russia ancora in funzione, e un accordo più ampio potrebbe condividere gli obblighi del trattato in materia di ispezioni con breve preavviso e indagini ravvicinate dei sistemi d’arma. Helsinki 2.0 potrebbe consentire agli ispettori russi di visitare i siti delle difese missilistiche statunitensi in Polonia e Romania, e gli osservatori della NATO potrebbero avere un accesso simile ai missili Iskander russi a Kaliningrad».

«Mosca e Washington potrebbero rafforzare ulteriormente la trasparenza ricongiungendosimodificando e modernizzando accordi precedentemente efficaci, come il Trattato sui Cieli Aperti e il CFE. Per evitare pericolosi errori di calcolo, entrambi gli Stati devono anche lavorare per rilanciare i Documenti di Vienna. Ciò significa che la Russia e tutti i Paesi della NATO dovrebbero offrire notifiche specifiche sull’addestramento e imporre nuovi limiti alla scala e alla posizione delle esercitazioni, soprattutto perché i preparativi per le esercitazioni possono sembrare molto simili alla pianificazione di un attacco reale.

I diplomatici dovrebbero anche rispolverare, modernizzare e implementare vecchie idee che non sono mai state realizzate. La Russia e gli Stati Uniti non hanno implementato un memorandum d’accordo del 2000 sulla condivisione dei dati sui lanci di missili, noto come Joint Data Exchange Center (JDEC), a causa di tecnicismi e crescenti ostilità nelle relazioni USA-Russia. Ma un’iniziativa del genere tra Mosca e la NATO o tra tutti i membri dell’OSCE rafforzerebbe tutta la sicurezza dell’Europa (compresa quella russa) e potrebbe avere maggiori probabilità di successo.

La trasparenza, ovviamente, è solo un aspetto del controllo degli armamenti. Dopo che la Russia e l’Occidente hanno deciso di aprire i loro sistemi per le ispezioni, i diplomatici dovranno passare alla questione del controllo stesso. Dovrebbero iniziare affrontando le forze più destabilizzanti: le truppe e le armi di stanza sul confine russo o vicino. Su base reciproca e verificabile, tutte le parti dovrebbero ritirarle, a cominciare dal massiccio esercito russo mobilitato oggi intorno all’Ucraina. Dovrebbero anche ritirare i loro razzi. Può sembrare una domanda difficile da parte di Mosca, ma Putin ha già proposto che i firmatari non dispieghino missili terrestri a medio e corto raggio in aree in cui possono raggiungere altri firmatari. La Russia ha enfatizzato il mantenimento di tutte queste armi fuori dall’Ucraina. La loro richiesta è ragionevole fintanto che Mosca pone restrizioni simili sui razzi a corto raggio che possono colpire Kiev,Riga, Tallinn, Vilnius o Varsavia».
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L‘amministrazione Biden potrebbe anche proporre alcuni limiti alle difese missilistiche in Europa. Washington potrebbe accettare di astenersi dal dispiegare nel continente sistemi di difesa con capacità contro i missili balistici intercontinentali russi in cambio di limiti alle difese missilistiche russe nel teatro europeo. Può sembrare una grande concessione statunitense, ma non lo è. Gli intercettori statunitensi attualmente dispiegati (SM3) non hanno capacità contro le armi strategiche russe. Il posto più intelligente per gli intercettori in grado di difendere la patria degli Stati Uniti dalle armi russe o nordcoreane (il Ground-Based Interceptor, o GBI) è l’Alaska, dove si trovano già.
Per salvaguardare meglio gli Stati Uniti e l’Europa da attacchi rapidi e devastanti, i negoziatori devono anche cercare di ridurre il numero complessivo di missili, in particolare quelli nucleari. Idealmente, sia la Russia che gli Stati Uniti si unirebbero e applicherebbero in modo credibile il trattato INF. Per fare ciò, la Russia dovrebbe accettare di includere il suo missile 9M729 nell’accordo. Se un divieto totale di missili balistici e da crociera a terra a raggio intermedio in Europa si rivela impossibile, i negoziatori potrebbero almeno vietare che questo tipo di razzi sia armato con testate nucleari. Sebbene ciò sarebbe difficile da verificare, i negoziatori dovrebbero anche cercare di limitare o vietare il dispiegamento di armi nucleari tattiche in Europa (compreso il territorio russo a ovest degli Urali).

I diplomatici devono anche tentare di ridurre la quantità di armi convenzionali nel continente, andando oltre i trattati CFE originali o adattati. Se nuovi limiti alle armi convenzionali si rivelassero impossibili, i negoziatori potrebbero prendere in considerazione limiti regionali più modesti, come nelle regioni del Baltico o del Mar Nero. Dovrebbero cercare di porre limiti in Europa alle bombe a grappolo e alle armi informatiche, che possono prendere di mira i civili e le infrastrutture critiche.
Infine, i diplomatici occidentali devono insistere ancora affinché Putin ottenga il permesso prima di piazzare truppe in altri Paesi, il che manterrebbe la Russia in linea con gli accordi firmati dai suoi precedenti leader. Putin contesterà chi sia la legittima Nazione ospitante in Crimea, Abkhazia e Ossezia meridionale. Ma potrebbe essere convinto a rinunciare alle pretese di consenso russe in alcune regioni separatiste, come la Transnistria in Moldova e Donetsk e Luhansk in Ucraina, se in cambio gli alleati della NATO potessero ritirare una richiesta dal trattato CFE che pone vincoli ai movimenti delle truppe russe tra diverse regioni -o ‘fianchi’- della Russia. (Ovviamente, questa nuova disposizione non significherebbe dare il via libera ai confini di altri Paesi.) Un simile accordo è improbabile, ma i diplomatici occidentali devono affermare il principio del consenso della nazione ospitante».
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L’allargamento dell’apertura dei negoziati potrebbe creare opportunità per accordi che al momento non sono disponibili. Ad esempio, se la Russia ritirasse il sostegno ai cosiddetti separatisti nel Donbas, gli Stati Uniti potrebbero impegnarsi a non installare missili offensivi in Ucraina e a non schierare difese missilistiche in Europa in grado di intercettare le armi russe».
I
firmatari, prosegue Michael Mcfaul, «devono impegnarsi a non assassinare altri cittadini europei all’interno o all’esterno dei loro confini. L’accordo dovrebbe anche vietare il rapimento; La Bielorussia non può abbattere i jet per arrestare figure dell’opposizione. Tutti i firmatari devono impegnarsi a migliorare il trattamento riservato ai rifugiati. Un nuovo accordo potrebbe anche vietare agli Stati di intromettersi nelle elezioni l’uno dell’altro. Ciò significa che Mosca smetterà di finanziare o sostenere indirettamente partiti politici e candidati in altri Paesi. Biden potrebbe impegnarsi a fare lo stesso, dal momento che gli Stati Uniti non lo fanno ora».

«I singoli Paesi non dovrebbero avere il diritto di dichiarare unilateralmente che altri Paesi stanno minacciando la loro sicurezza o si intromettono nei loro affari interni. La Russia non può affermare che un governo filo-europeo in Ucraina sia di per sé una minaccia per Mosca, o che le dichiarazioni degli Stati Uniti in difesa dei diritti umani in Russia siano tattiche di cambio di regime contro il Cremlino. Per chiarire la legittimità delle denunce, gli architetti di Helsinki 2.0 dovrebbero cercare di creare un tribunale arbitrale indipendente in grado di giudicare le rivendicazioni di sicurezza, simile al meccanismo dell’Organizzazione mondiale del commercio per le controversie commerciali. Nell’ambiente polarizzato di oggi, un tale tribunale non sarebbe efficace. Ma creerebbe un’istituzione che potrebbe stabilire precedenti, creare slancio e forse trovare valore in futuro.

I diplomatici non saranno in grado di risolvere tutti i problemi che infastidiscono le relazioni tra Russia e Occidente nell’Helsinki 2.0, così come non hanno cercato di proposito di risolvere tutti i problemi USA-sovietici o europei negli accordi originali di Helsinki. I negoziatori devono essere pronti ad accettare di dissentire. Per assicurarsi che le controversie irrisolte non facciano deragliare l’accordo più ampio, i diplomatici potrebbero annotarle in lettere a margine unilaterali e non vincolanti. Scrivere le controversie può sembrare controintuitivo, ma queste lettere possono segnalare i piani futuri di uno stato in caso di modifica delle condizioni principali delineate nell’accordo». Le lettere a margine, ad esempio, hanno aiutato gli Stati Uniti e la Russia a concordare il nuovo trattato START nel 2010».

Mcfaul ipotizza anche date e luoghi di incontri per la realizzazione di Helsinki 2.0. Tutti i leader dell’OSCE, inclusi Biden e Putin, potrebbero incontrarsi a Helsinki quest’anno. «Il loro lavoro potrebbe essere integrato da negoziati presso la sede dell’OSCE a Vienna, il Consiglio NATO-Russia a Bruxelles e nei canali bilaterali USA-Russia. I diplomatici potrebbero puntare a completare il loro prodotto finale entro il 2025, il 50° anniversario dell’Atto finale di Helsinki», conclude Michael Mcfaul.

Samuel Charap, scienziato politico senior presso la RAND Corporation, sempre dalle colonne di ‘Foreign Affairs‘, afferma, «L’attuale crisi sull’Ucraina è l’ultima e più ovvia indicazione chela continua ricerca del pluralismo geopolitico nell’Eurasia post-sovietica creerà rischi significativi per gli Stati Uniti ei loro alleati, e in particolare per i vicini della Russia».
«Indipendentemente da come questa crisi attuale venga risolta,
le immediate vicinanze della Russia continueranno a essere un punto critico a meno che la Russia, gli Stati Uniti, le potenze europee e i Paesi dell’Eurasia post-sovietica -in particolare quei sei stretti tra Russia ed Europa: Ucraina, Bielorussia , Moldova, Armenia, Georgia e Azerbaigian- possono raggiungere un ampio accordo su norme, istituzioni e regole che dovrebbero governare le interazioni degli Stati nella regione». Nel tentativo di fare proprio questo, la RAND Corporation e la Fondazione Friedrich Ebert hanno chiesto a un gruppo di esperti non governativi di Stati Uniti, Europa, Russia e cinque Paesi eurasiatici post-sovietici di elaborare un accordo regionale reciprocamente accettabile.


Si tratta, spiega Charap, di
«una proposta globale per un ordine regionale rivisto che copra la sicurezza, i conflitti regionali e l’integrazione economica. La nostra proposta creerebbe un nuovo organo consultivo per l’impegno delle grandi potenze sulla sicurezza regionale, nuove norme per il comportamento della NATO e dell’Organizzazione del Trattato per la sicurezza collettiva guidata dalla Russia nei confronti dei non membri (come non mettere in discussione la legittimità dell’altro) e un’offerta di garanzie di sicurezza multilaterali e altre misure di rafforzamento della fiducia agli Stati non allineati. Faciliterebbe un aumento del commercio multidirezionale all’interno della regione; stabilirebbe un dialogo regolare tra l’UE, l’Unione economica eurasiatica (EAEU) a guida russa, e non membri di quei blocchi commerciali; e stabilirebbe nuove regole per evitare crisi future. Infine, il nostro piano fornirebbe meccanismi e processi per migliorare immediatamente i mezzi di sussistenza delle persone che vivono nelle zone di conflitto regionali e, infine, progredire verso insediamenti concordati».

Concretamente come funzionerebbe questo accordo nel caso dell’Ucraina? «In cambio dell’adozione volontaria di uno status non allineato, Kiev potrebbe ricevere sia garanzie di sicurezza multilaterali sia impegni russi di moderazione militare, anche lungo l’area di confine. La Russia e l’Occidente terranno consultazioni regolari su questioni di sicurezza e, cosa importante, si impegneranno a cercare un consenso reciproco prima di apportare modifiche all’architettura di sicurezza regionale. Si impegnerebbero a rispettare il non allineamento dell’Ucraina. I negoziati sulla regione del Donbas, nell’Ucraina sudorientale, sarebbero stati notevolmente accelerati nell’ambito di un nuovo impegno internazionale per la risoluzione del conflitto. Ein aggiunta al suo attuale libero scambioaccordo con l’UE, l’Ucraina beneficerebbe di un ripristino del commercio con la Russia (ora ostacolato dalle sanzioni punitive di Mosca) e della creazione di un meccanismo di consultazione trilaterale con l’UE e l’EAEU. Questi accordi fornirebbero all’Ucraina sicurezza, stabilità e prosperità di gran lunga maggiori rispetto allo status quo, anche se la Russia non stesse minacciando un’imminente invasione».

Samuel Charap non nasconde l’impopolarità di una simile proposta, come fa anche Michael Mcfaul. «Naturalmente, non tutti apprezzerebbero un simile accordo alternativo, e questa crisi lo ha reso ancora meno probabile. Molti ritengono che la ricerca di un accordo reciproco su un ordine regionale stabile equivalga a una pacificazione. Questo punto di vista ha l’effetto di soffocare il dibattito e chiudere le discussioni sulle alternative. Forse non sorprende che la nostra proposta affronti poca concorrenza nel mercato delle idee». Questo perchè politica e diplomazia ragionano ancora con vecchi parametri da Guerra Fredda. «Ciascuna parte credeva di avere un vantaggio a lungo termine sull’altra nella regione». Tanto che «un ex alto funzionario ucraino ci ha detto che temeva che la nostra proposta sarebbe stata presa in considerazione solo “dopo una grave catastrofe”»
«L’Europa potrebbe essere sull’orlo di una grande catastrofe. Indipendentemente da ciò che il governo russo fa con l’enorme forza che ha radunato intorno all’Ucraina, Putin ha chiarito che l’influenza calante della Russia nel suo cortile è ora un problema per tutti gli altri. La volontà di Mosca di usare la forza per impedire ai suoi vicini di andare alla deriva nell’orbita occidentale significa che la continua ricerca del pluralismo geopolitico nell’Eurasia post-sovietica da parte degli Stati Uniti e dei suoi alleati potrebbe portare a una maggiore insicurezza e miseria per gli Stati della regione o anche al loro ulteriore smembramento».

«Fino a quando la Russia, gli Stati Uniti,l’Europa tra di loro non raggiungeranno un consenso su un ordine regionale rivisto, l’Eurasia post-sovietica rimarrà una fonte di instabilità e conflitto», conclude Charap.

Il punto in cui è giunta ieri la crisi, o almeno l’interpretazione che ne è stata data da parte di USA, UE, NATO, e a guardare i pacchetti di sanzioni che si stanno approntando in queste ore da parte di UE e USA, ancora più chiaramente appare l’urgenza di percorsi di politica estera creativa come quelli proposti da Samuel Charap e Michael Mcfaul. Dopo una ‘dopo una grave catastrofe’ sarà difficile averne ancora la possibilità.

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