Dall’inizio della crisi si è ritenuto che le sanzioni fossero sia il deterrente centrale all’aggressione russa, sia la punizione critica in caso di violazione del diritto internazionale. In risposta all’invasione, l’amministrazione Biden (saggiamente) ha escluso l’uso diretto delle forze militari statunitensi in Ucraina e ha invece annunciato un pacchetto senza precedenti di pesanti sanzioni economiche.
Le sanzioni sono un passo necessario per ritenere la Russia responsabile delle sue azioni. Ma i responsabili politici devono anche essere attenti ai costi e ai limiti delle sanzioni economiche, sia in termini di impatto umanitario che di potenziale danno collaterale agli interessi degli Stati Uniti.
Molti sono giustamente scettici sulla loro saggezza, efficacia e sui costi umanitari della pesante dipendenza degli Stati Uniti dalle sanzioni economiche. In Paesi come Iran, Venezuela, Siria e Cuba, decenni di sanzioni non hanno cambiato il regime o le sue politiche, ma hanno creato un enorme costo umano per i civili innocenti colpiti. In un Paese come l’Afghanistan, dove le sanzioni sembrano del tutto svincolate da qualsiasi obiettivo politico raggiungibile ma sono chiaramente devastanti per la popolazione di uno dei Paesi più poveri della Terra, appaiono quasi dispettose o addirittura sadiche.
L’invasione russa dell’Ucraina differisce da altre situazioni in modi che rendono l’uso delle sanzioni molto più appropriato. Ovviamente, la Russia ha lanciato volontariamente un’aggressiva guerra con una violazione del diritto internazionale su vasta scala, il che non è vero per altre nazioni prese di mira dalle sanzioni statunitensi. Il rischio di un’escalation catastrofica, compreso l’uso di armi nucleari, rende una risposta militare diretta selvaggiamente irresponsabile e pericolosa. Ciò lascia le sanzioni come uno strumento importante per garantire la responsabilità e generare incentivi per la riduzione dell’escalation.
Ma ciò non significa che dobbiamo dimenticare le lezioni del fallimento delle sanzioni in così tanti altri contesti. In primo luogo, le sanzioni dovrebbero essere progettate per ridurre al minimo i loro effetti su civili innocenti e invece essere mirate ai decisori politici russi, ai potenti oligarchi e alla macchina militare russa. I responsabili politici dovrebbero tenere a mente non solo la differenza tra la più ampia popolazione russa e i membri chiave del governo, ma anche il fatto che le sanzioni economiche a lungo termine avranno un impatto diretto sui civili nelle parti dell’Ucraina occupate dalla Russia. Potrebbero anche influenzare il mondo intero attraverso l’inflazione dei prezzi delle principali materie prime energetiche e alimentari, compresi i nostri alleati europei, i paesi meno sviluppati che avranno difficoltà ad assorbire gli shock dei prezzi e i consumatori qui negli Stati Uniti.
Sanzioni mirate appropriate per i responsabili delle decisioni chiave e l’industria della difesa russa dovrebbero includere sequestri di beni, divieti di viaggiare in Occidente, sanzioni finanziarie mirate al settore della difesa e controlli sulle esportazioni di tecnologie all’avanguardia utilizzate nella difesa e nell’aerospazio. La notevole apertura di alcune istituzioni finanziarie occidentali e dei campi da gioco di lusso agli oligarchi legati a Putin può essere presa di mira. Anche i controlli sulle esportazioni sui semiconduttori meritano una menzione speciale in quanto dovrebbero essere altamente efficaci nell’incidere sulla capacità tecnologica russa pur avendo solo un effetto indiretto sull’economia civile in generale. Questi elementi sono tutti presenti nelle sanzioni attualmente annunciate.
I responsabili politici devono anche riflettere attentamente sulla saggezza pragmatica delle sanzioni e sulla capacità di attuarle efficacemente a lungo termine senza danni collaterali agli interessi degli Stati Uniti. È da notare che le sanzioni contro l’industria della difesa russa sono tecnicamente in vigore dal 2017 con l’approvazione della legislazione CATSA, ma finora gli Stati Uniti si sono astenuti dall’applicarle a partner strategici come India ed Egitto e dalla loro applicazione all’alleato degli Stati Uniti La Turchia ha comportato notevoli costi diplomatici. Le implicazioni del tentativo di applicare sanzioni molto più intense sarebbero di gran lunga maggiori.
In termini di capacità di attuare pienamente le sanzioni, il Presidente Biden ha annunciato ieri che i Paesi che rappresentano oltre la metà dell’economia mondiale hanno accettato di rispettare le sanzioni statunitensi. Ma in particolare si è rifiutato di rispondere alle domande sul fatto che Cina e India (che rappresentano circa un quarto dell’economia mondiale) intendessero conformarsi completamente. Le recenti dichiarazioni cinesi sull’invasione dell’Ucraina indicano una prospettiva significativamente divergente rispetto agli Stati Uniti e il ministero degli Esteri cinese ha dichiarato la sua intenzione di continuare ‘normali relazioni commerciali’ con la Russia.
Una questione centrale sia per l’impatto umanitario delle sanzioni che per il loro effetto a lungo termine sugli interessi degli Stati Uniti è la questione dell’obiettivo delle sanzioni e del loro rapporto con gli sforzi diplomatici statunitensi. Le sanzioni saranno una dichiarazione aperta ea lungo termine di guerra economica finalizzata al cambio di regime in Russia, partendo dal presupposto che non sia possibile alcun progresso diplomatico? Il record di campagne di sanzioni statunitensi pluridecennale che non sono riuscite a ottenere un cambio di regime in Paesi molto più piccoli e meno potenti della Russia indica che è improbabile che una tale campagna massimalista riesca a raggiungere quell’obiettivo, sebbene avrà sicuramente un grave impatto negativo sulla economia russa e probabilmente comportano danni significativi ai civili. Oppure le sanzioni saranno utilizzate in modo più mirato, come incentivo a sostenere obiettivi diplomatici concreti?
Per quanto riguarda la diplomazia, la decisione della Russia di procedere con l’invasione dell’Ucraina di fronte alle minacce di sanzioni e alla certezza di una massiccia condanna internazionale mostra che le sanzioni e la diplomazia non saranno sufficienti per indurre la Russia a revocare completamente la sua violazione della sovranità ucraina. È chiaro dalle dichiarazioni del Presidente Putin che la Russia vede un’Ucraina smilitarizzata e neutralizzata come un interesse nazionale vitale, che non scenderà a compromessi sotto la pressione economica. Ma le sanzioni potrebbero ancora essere un incentivo efficace nella diplomazia volta a stabilizzare la nuova pericolosa intensità nel conflitto USA-Russia, nonché una potenziale merce di scambio per influenzare un accordo politico e umanitario in Ucraina in modi che sarebbero vantaggiosi per i cittadini di Ucraina. Le pressioni per un tale accordo potrebbero aumentare a seguito della riuscita resistenza ucraina all’invasione. Se ci aspettiamo che le sanzioni cambino effettivamente il comportamento russo piuttosto che semplicemente punirlo, devono essere collegate a una strategia per i negoziati con la Russia. Ciò comporterà inevitabilmente una qualche forma di compromesso, per quanto difficile possa essere.
Il discorso del Presidente Biden di ieri che annunciava le sanzioni sembrava certamente implicare una campagna di sanzioni con obiettivi massimalisti. Ha descritto Putin come fondamentalmente ostile alla libertà, affermando che l’invasione dell’Ucraina non era motivata da obiettivi di sicurezza russi ed era solo l’inizio di una più ampia campagna di aggressione guidata da un desiderio irrazionale di impero. Se l’obiettivo degli Stati Uniti è il cambio di regime, sulla base di un’analisi secondo cui Putin sta cercando un impero più ampio piuttosto che garanzie di sicurezza più limitate e la Russia può essere dissuasa solo se Putin viene rovesciato, allora le sanzioni probabilmente non raggiungeranno questo obiettivo e comporteranno costi significativi il modo.
Ma uno sguardo più attento ai dettagli del pacchetto di sanzioni indica un approccio più misurato. Anche se non è chiaro se gli Stati Uniti intendano perseguire obiettivi diplomatici legati alle sanzioni, l’amministrazione appare sensibile ai loro potenziali costi umanitari e limitazioni pratiche. Le sanzioni includono severe misure di blocco delle proprietà rivolte alle più grandi banche russe, che non hanno precedenti in termini di dimensioni e portata degli asset che sarebbero congelati. Tuttavia, il pacchetto non sembra includere sanzioni secondarie complete sul sistema finanziario russo, il che porterebbe gli Stati Uniti in un conflitto diretto con paesi terzi che non sono pienamente conformi al regime sanzionatorio.
In particolare, le sanzioni esentano esplicitamente anche le transazioni finanziarie che coinvolgono l’acquisto di energia e materie prime agricole, a condizione che tali transazioni siano condotte a condizioni di mercato tramite un intermediario non statunitense e non sanzionato. Dato il ruolo centrale della Russia nei mercati globali delle materie prime e dell’energia, questa esenzione riduce al minimo gli effetti umanitari negativi delle sanzioni sui civili in tutto il mondo attraverso l’inflazione dei prezzi delle materie prime. Evita anche impatti negativi sugli alleati europei che dipendono dalle forniture energetiche russe.
C’è ovviamente molta incertezza sul destino dell’Ucraina sotto l’assalto russo, sull’eventuale accordo di sicurezza che sarà raggiunto nell’Europa orientale e sul ruolo che le sanzioni avranno a lungo termine. Ma i limiti e i costi delle sanzioni in così tanti altri contesti mostrano che non dovremmo guardare a loro per realizzare magicamente un cambio di regime o risolvere le nostre sfide alla sicurezza con la Russia. È improbabile che lo sforzo per raggiungere tali obiettivi attraverso una campagna di sanzioni massimaliste abbia successo e comporterebbe grandi costi, sia in termini di impatto su civili innocenti e il capitale diplomatico e del soft power che gli Stati Uniti dovrebbero spendere nel tentativo di ottenere qualcosa di vicino alla piena conformità globale.
Ciò non significa che sanzioni dure e mirate non possano svolgere un ruolo importante nel tentativo di ritenere la Russia responsabile, punire i suoi oligarchi chiave e decisori e cambiare il suo comportamento. Ma devono essere una parte di una più ampia strategia diplomatica intesa a cambiare il comportamento russo, non un sostituto di tale strategia.
