Terminato il 30 marzo il vaglio della Commissione Affari Costituzionali, la Proposta di legge «Misure per la prevenzione della radicalizzazione e dell’estremismo jihadista», composta da 11 articoli, è tuttora oggetto di esame in sede referente.
Presentato nel gennaio 2016 dal magistrato esperto in terrorismo Stefano Dambruoso (Civici e Innovatori) e da Andrea Manciulli (PD), Presidente delle delegazione italiana presso la NATO, il provvedimento si propone come attuazione di un’istanza complementare al sistema preventivo e sanzionatorio adottato in linea con la cooperazione penale internazionale ed europea. Tale carattere si traduce, nella previsione del nostro legislatore, in misure di integrazione sociale volte al recupero dei soggetti esposti a processi di radicalizzazione violenta e al reclutamento da parte di organizzazioni terroristiche. L’obiettivo è perseguito attraverso una formazione specialistica prevista per le Forze di polizia, la promozione del dialogo interculturale e interreligioso nel conteso scolastico (monitorata dall’«Osservatorio nazionale per l’integrazione degli alunni stranieri e per l’intercultura»), un reinserimento mirato nel mondo del lavoro (con il supporto delle cooperative sociali) per i soggetti ‘a rischio’, ma anche un controllo capillare su questi soggetti attraverso un Sistema informativo centralizzato. Date le modalità di reclutamento, che fanno leva sul sistema comunicativo della rete, è prevista l’apertura di un portale informativo sul tema dalla radicalizzazione, con diffusione di narrative alternative a quelle propugnate dallo jihadismo diffuso via internet. Questa policy farà da supporto a un Piano nazionale, adottato dal Ministro della Giustizia, comprendente il recupero, all’interno del sistema penitenziario, dei soggetti internati e condannati.
In Europa, la prima Convenzione specifica in materia risale al 1977, in seguito ai fatti accaduti ai giochi olimpici di Monaco del 1972. Pur mancando una definizione del reato, è significativa la facoltà, per gli stati firmatari, di distinguere dai reati politici – ai fini dell’estradizione – gli «atti gravi di violenza contro la vita, l’integrità fisica e la libertà della persona».
La Convenzione contro il riciclaggio del 1990, ratificata dall’Italia con la L. 328/1993, comprende, all’Art. 6, il «terrorismo» tra i reati per i quali procedere alla confisca dei proventi.
Con il Trattato di Maastricht del 1992, istitutivo dell’Unione, è definito il c.d. «terzo pilastro», come ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia. Questa cooperazione comprende la prevenzione e la lotta terrorismo come una tra le «forme gravi di criminalità internazionale» (Art. K1). La circolazione delle informazioni tra gli stati è funzionale a un’azione coordinata i tutti gli ambiti della cooperazione (Art. K3). A partire dalla seconda metà degli anni Novanta, il Consiglio dell’UE attua una serie di «Azioni comuni» , costituendo (nel 1996) una Direzione specializzata anti-terrorismo. Questi atti contemplano procedure finalizzate a valutare l’attuazione, nei singoli Stati, degli impegni assunti a livello internazionale contro attività criminali organizzate (ad esempio, nel 1998, in merito alla punibilità di soggetti partecipanti a organizzazioni criminali all’interno dei Paesi UE).
L’obiettivo di creare uno «spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia», definito dal Trattato di Amsterdam del 1997 (entrato in vigore nel maggio 1999) nell’ottica di un’azione comune tra le autorità giudiziarie e di polizia dei rispettivi Stati-membri, ha lo scopo di reprimere, anche grazie a un processo di armonizzazione delle leggi nazionali, attività criminali organizzate nella pratica del terrorismo, della tratta di esseri umani e nei reati contro i minori. Ciò comporta una maggiore sinergia tra ministeri e uffici giudiziari, una chiara ripartizione delle competenze, procedure di estradizione più agili e la possibilità per i magistrati di condurre indagini nel territorio di un altro Stato-membro.
Ma come si inserisce l’Italia in questo processo e quali modifiche ha attuato il nostro ordinamento nella transizione alla repressione dei fenomeni contemporanei di matrice terroristica? Ne abbiamo discusso con Andrea Caligiuri, Professore associato di Diritto Internazionale presso l’Università di Macerata.
Professor Caligiuri, come si è evoluta nel nostro diritto interno la disciplina antiterrorismo prima e dopo il 2001 e quali sono gli strumenti impiegati dall’ordinamento italiano per definire il ‘terrorismo jihadista’?
Prima dell’attentato di New York dell’11 settembre 2001, il nostro ordinamento penale conosceva un’unica norma alla quale ricondurre la fattispecie di terrorismo: l’Art. 270-bis Codice Penale, intitolato «Associazioni con finalità di terrorismo». La norma, tuttavia, era intesa a reprimere il fenomeno del terrorismo interno.
Dopo il 2001, la Legge 15 dicembre 2001, n. 438, ha introdotto in Italia il nuovo reato di terrorismo internazionale, modificando il citato Art. 270 bis, ora rubricato: «Associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico». La nuova norma ha reso possibile perseguire organizzazioni operanti in Italia con finalità terroristiche internazionali, evitando che il nostro Paese diventasse una sorta di ‘porto franco’ per tali formazioni criminali. Inoltre, la stessa legge (Art. 270 ter) punisce «chiunque dà rifugio o fornisce vitto, ospitalità, mezzi di trasporto, strumenti di comunicazione a persone» partecipanti a quelle associazioni.
Ulteriori modifiche legislative sono intervenute dopo gli attentati di Madrid del 2004 e di Londra del 2005 con la Legge n. 155/2005, la quale ha introdotto nel Codice Penale nuove fattispecie: «Arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale», «Addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale», «Condotte con finalità di terrorismo». Quest’ultima (Art. 270 sexies) è una clausola di chiusura cosiddetta ‘in bianco’, in quanto consente l’automatico adeguamento dell’ordinamento italiano alle possibili ulteriori definizioni di condotte con finalità di terrorismo internazionale che possono essere elaborate da norme internazionali vincolanti per l’Italia.
Ancora, nel 2015 e nel 2016 il legislatore ha nuovamente integrato il Codice Penale, introducendo ulteriori reati riconducibili al terrorismo internazionale: dalla condotta di chi «organizza, finanzia o propaganda viaggi in territorio estero (…) con finalità di terrorismo», al finanziamento di condotte aventi la stessa finalità (Artt. 270 quater e quinques). È inoltre prevista la misura della confisca per le «cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e (…) che ne costituiscono il prezzo, il prodotto o il profitto» (Art. 270 septies).
Interventi significativi hanno toccato la normativa interna in tema di immigrazione, ad esempio con la misura di «espulsione preventiva dello straniero», prevista dalla citata Legge n. 155/2005, la cui presenza sul territorio italiano possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali. Con il D. Lgs. n. 32/2008, è riconosciuta, per gli stessi motivi, la possibilità di limitare il diritto d’ingresso e di soggiorno del cittadino dell’UE.
Infine, l’Italia ha adottato diverse misure tese a contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale, attuando le sanzioni stabilite dalle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite o da atti dell’UE contro specifici gruppi o individui qualificati come «terroristi», prevedendo per lo stesso fine anche un rafforzamento della normativa antiriciclaggio in linea con le indicazioni provenienti dall’UE.
Quello che è importante sottolineare è che la legislazione antiterrorismo italiana è tipica di un ordinamento che ha reagito al fenomeno senza essere stato direttamente colpito da un attentato di matrice fondamentalista. Non dimentichiamo, inoltre, che l’Italia ha adeguato la sua legislazione anche per dare attuazione alle Convenzioni internazionali finalizzate alla lotta del terrorismo internazionale. Tra le più recenti, citeremo la «Convenzione per la repressione degli attentati terroristici mediante esplosivi», del 1997, e la «Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo», del 1999.
Come si legge in una recente pronuncia della Cassazione (Cass. Pen., Sez. V, Sent. 14 luglio 2016 n. 48001) i fenomeni di indottrinamento a base religiosa, se possono valere come ‘pre-condizioni’, non bastano a provare l’esistenza di una struttura organizzata, che è la condizione necessaria perché ricorra il reato di «associazione terroristica» prevista dall’Art. 270 bis Codice Penale.
L’indottrinamento suscita incognite relative ai fattori capaci di ‘far presa’ sulla visione del mondo dei soggetti implicati in questo processo. In un’ intervista apparsa su «Vita» il 20 gennaio 2016, Marco Arnaboldi, giovane esperto in relazioni internazionali e jihadismo, parlava dell’attrattiva del concetto di ‘Stato‘ rispetto al puro fattore religioso (‘islamico’) sulle rappresentazioni mentali condivise dai foreign fighters, ma anche da tutti i nuovi potenziali ‘coloni’ – famiglie comprese – disposti a emigrare nei territori controllati dall’IS.
