martedì, ottobre 23

Rugby politico e diritto del mare – dallo Stato ‘buono’ allo Stato responsabile Chiudere i porti è possibile: in quali circostanze e con quali premesse (e conseguenze) giuridiche? L’Italia come parte di un ordinamento internazionale e la prospettiva di una SAR pan-mediterranea. Risponde Gemma Andreone, Ricercatrice dell’Istituto di Studi Giuridici Internazionali (ISGI) presso il CNR e Docente di Diritto internazionale e dell’Unione Europea

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Mentre l’Aquarius, la nave della ong italo-franco-tedesca SOS Mediterranée impiegata, dal 2016, per la ricerca e il soccorso nel Mediterraneo, farà rotta verso Valencia, incognite e preoccupazioni rimangono.

Al di là dell’incidente diplomatico con Malta e dei commenti che arrivano, in queste ore, dai diversi rappresentanti della comunità internazionale, resta alta la criticità di gestione di una crisi che si rinnova quotidianamente: mentre è previsto un altro sbarco a Catania nelle prossime ore, una imbarcazione della Marina Militare italiana e la nave Dattilo, della Guardia Costiera, affiancheranno Aquarius in un viaggio di 4 giorni, caricando circa due terzi dei passeggeri (400 persone).  Quanto le tensioni tra Roma e La Valletta, le critiche dei Paesi membri dell’Unione e delle stesse istituzioni europee potranno cambiare una situazione di fatto? Le reali necessità della politica, tuttavia, non dovrebbero esserle, in certa misura, aliene, ma fondarne il discorso a partire da basi riconosciute che interessano i diversi Paesi: un diritto internazionale del mare, che vale per tutti; i Trattati internazionali ratificati dagli Stati, un sistema europeo dei Diritti Umani e criteri come la vita e la sicurezza dei naufraghi nelle fasi di soccorso e rispetto al luogo di destinazione.

‘Ora forse le cose andranno diversamente, perché la Spagna li accoglierà’: questo è il pensiero che, logicamente, ha percorso – a prescindere dall’orientamento politico – chiunque abbia seguito la vicenda dell’Aquarius dopo l’offerta, da parte del neo-eletto Presidente spagnolo Pedro Sanchez (PSOE), di accogliere l’imbarcazione nel porto di Valencia per «ragioni umanitarie». Resta senza risposta la domanda su cosa sarebbe accaduto nell’assenza di questo intervento. Chi avrebbe accolto 629 persone, tra cui 7 donne incinte e 11 bambini? Italia, Malta, un altro Paese?

Per il ‘Governo del cambiamento’ la chiusura è un segnale di volontaria uscita – con certo paradosso linguistico – da un lamentato isolamento nella gestione degli sbarchi. Isolamento ‘peninsulare’ per una lingua di terra che, peraltro, non giace spersa in mezzo al Pacifico, ma occupa geograficamente il cuore del Mediterraneo: la prima Europa che incontrano le navi sulla rotta centrale.

Mentre la frizione ministeriale tra Affari interni e Trasporti (dicastero responsabile, in toto, della chiusura dei porti) sembra riproporre quella tra Marco Minniti e – rispettivamente – Graziano Delrio, lo scontro politico relativo all’intera gestione delle migrazioni, per terra o per mare, risulta edificato sulla falsariga della ‘bontà’ dello Stato che accoglie: questo o quello Stato, secondo la contingenza, intervengono accollandosi le ‘quote’ altrui, oppure – come il deus ex machina spagnolo, che oggi ribadisce l’imperativo umanitario – aprono le porte per evitare il peggio. La situazione sull’Aquarius, stando al parere del Dottor David Beversluis (MSF) può precipitare rapidamente: «Ci sono persone vulnerabili il cui stato può peggiorare durante la notte e non possiamo assicurare loro un’assistenza medica di elevata qualità».

Siamo al punto di rottura? Lo sbarco negato a vantaggio del buon ordine, della sicurezza interna e delle leggi sull’immigrazione (Articolo 82 della Convenzione ONU) può cessare di valere di fronte a uno stato di necessità determinato dal bisogno di cure mediche urgenti e alla necessità di attraccare in un porto sicuro, il più vicino possibile? In altre parole, dove finiscono i nostri doveri internazionali?

Ne parliamo con Gemma Andreone, Ricercatrice dell’Istituto di Studi Giuridici Internazionali (ISGI) presso il CNR e Docente di Diritto internazionale e dell’Unione Europea.

Professoressa Andreone, pensando al ‘Caso Aquarius’, potremmo partire da qui: dal fatto che c’è il diritto del mare e una serie di responsabilità che subentrano, a seconda del contesto, in modo abbastanza imprevedibile

Per questo è veramente difficile ricostruire il quadro. Bisogna concentrarsi sul caso specifico, sul suo contesto, e conoscere bene la situazione che ne deriva: dove si trova la nave? Che genere di rapporto è intercorso tra la nave e lo Stato al quale si è richiesto un primo intervento? Sono tutti elementi necessari per poter dire qualsiasi cosa.

Questo caso specifico può avviare una riflessione su questioni che si sono già proposte nel passato recente e che coinvolgono responsabilità nazionali nonché il ruolo dell’Europa come istituzione. Chiudere i porti, negando lo sbarco, è giuridicamente possibile, ma a precise condizioni stabilite dal diritto internazionale e dal diritto dello Stato (che lo recepisce).

Pensando, nella vicenda dell’Aquarius, all’Italia e a Malta – che oppone insufficienze gestionali e non riconosce la propria competenza – quali sono le loro rispettive e legittime posizioni?

C’è una premessa generale, che non dovremmo mai dare per scontata: salvare vite umane in mare è un obbligo fondamentale, nell’ordinamento internazionale come in tutti gli ordinamenti nazionali. Si tratta di una norma antica del diritto internazionale del mare che si applica a ogni persona, senza alcuna distinzione. Questo è un punto fermo.

Nel caso in esame, troviamo la nave di una ong che ha portato soccorso a una imbarcazione in pericolo mediante un’azione di salvataggio e l’imbarco di tutti i suoi passeggeri. Queste attività sono state facilitate e coordinate dal Comando generale della Guardia Costiera (Roma) italiano. L’Italia dispone di un Centro di coordinamento delle attività di salvataggio Rescue Coordination Center (RCC) che funziona molto bene e al quale si appoggiano tutti i soccorritori che stanno nella zona del Mediterraneo centrale, in particolare davanti alla Libia.

L’Aquarius ha, poi, portato le persone in prossimità delle acque maltesi, dove si sono viste rifiutare lo sbarco. Ecco il primo punto: come tutti gli Stati, Malta ha un obbligo nel momento in cui rappresenta il luogo sicuro.

In base alla Convenzione di Amburgo sulla ricerca e il salvataggio marittimo del 1979, resa esecutiva in Italia con la Legge n. 147/1989, gli sbarchi devono avvenire nel porto sicuro (‘place of safety’) più vicino al punto di soccorso. In quella situazione, era Malta il ‘porto sicuro’?

Sì, perché era il posto più vicino nel quale le persone salvate non avrebbero sofferto possibili maltrattamenti e sarebbero state tutelate anche in forza delle norme sui diritti umani ratificate da Malta – non dimentichiamo che dal 2004 è un Paese dell’UE, perciò ha uno standard alto di tutela dei diritti umani.

Il fatto richiama una questione annosa. Anche in passato, la Repubblica insulare ha rifiutato di farsi carico, aprendo i suoi porti, dell’accoglienza delle persone, ma anche di intervenire nelle operazioni di salvataggio.  In passato, il Governo di La Valletta ha affermato di non disporre di capacità, organico e aspetti tecnici sufficienti per poter effettuare la ricerca e il soccorso in mare.

Tuttavia, basterà guardare la carta per notare che Malta ‘rivendica’ una zona di ricerca e soccorso – ‘search and rescue’ (SAR) – molto ampia: una zona che è chiaramente al di sopra delle sue possibilità di controllo, risultando sproporzionata in rapporto all’estensione territoriale e alla capacità operativa di quello Stato. Negli anni scorsi, l’Italia è sempre stata presente, assistendo il Governo maltese là dove fosse dichiarata una impossibilità ad accogliere o intervenire con motovedette. Come effetto prevedibile, è nata una polemica dietro tutto questo perché gli italiani sono esausti di intervenire quando, sulla carta, esiste anche una SAR maltese.

Quanto è importante la Convenzione del 1979?

L’Italia è parte e rispetta Convenzione di Amburgo sul SAR, cosi come è parte della Convenzione internazionale sul salvataggio della vita in mare (SOLAS) , che sostanzialmente si occupano di tutte le questioni relative al coordinamento delle attività di salvataggio e introducendo anche l’elemento, importantissimo, della cooperazione per il salvataggio.

Pensando alla replica dell’Ambasciatrice maltese, che ha escluso la competenza di Malta perché il salvataggio effettuato dall’Aquarius è stato diretto dal ‘Rescue Coordination Centre’ (IMRCC) italiano, si tratta di un’affermazione non vera: il solo fatto di coordinare il centro di salvataggio e soccorso non implica la coincidenza automatica nel Paese che assume tale compito (in questo caso, l’Italia) dell’obbligo di accogliere le persone messe in salvo. In primo luogo, potrei essere anche un Paese lontano: in questo caso, il Paese più vicino era Malta. In secondo luogo, è chiaro che le circostanze vanno valutate caso per caso: una volta che la nave si è approssimata alle coste maltesi, Malta ha negato l’ingresso e la ong ha deciso di non forzare la mano.

In che senso?

Sos Mediterranée avrebbe potuto anche dire: non ce la facciamo perché c’è un’emergenza a bordo, perciò occorre effettuare lo sbarco perché ci sono persone da salvare. In quel caso avrebbe potuto imporsi. Non lo ha fatto e si è diretta verso le coste italiane. In questo frangente, noi chiudiamo i nostri porti italiani.

Ora, in linea teorica, se ci sono imbarcazioni che stanno entrando nel territorio nazionale trasportando migranti in una situazione di ‘normalità’, quindi escludendo un pericolo per la vita di queste persone, un Paese può legittimamente dire: chiudo il mare territoriale e i porti in base al mio indirizzo di politica interna, che è quella di non ammettere ‘migranti irregolari’. In questo caso specifico, però, ci troviamo in una situazione di pericolo per la vita delle persone: se la nave si approssima a poche miglia dal mare territoriale, anche senza entrarvi, esiste un obbligo per l’Italia di prendere in carico la situazione, consentendo l’ingresso. Il punto è che se annuncio che chiuderò i porti quando non c’è ancora l’imminenza, quando cioè l’imbarcazione non è vicina alle mie acque – e quindi non sono ancora il ‘porto sicuro’, che in questo caso è Malta -, non ho violato il diritto internazionale. Ciò avverrà solo nel momento in cui non c’è altra scelta e quelle persone hanno bisogno immediato di sbarcare. La situazione è molto complessa.

Qual è la posizione della ong?

È una posizione molto delicata, e lo dico proprio perché il suo interlocutore è l’Italia.

Si riferisce all’adozione, da parte del precedente Governo, di un ‘Codice di condotta’ per le ong impegnate nell’attività di SAR?

Non solo. Il ‘Codice di condotta’ è arrivato dopo una serie di orientamenti e attività adottate anche da magistrati italiani, che hanno seguito l’ipotesi secondo cui le ong possono essere considerate come complici, nell’ultima fase, delle attività di trasporto di queste persone verso la costa.

Ora sappiamo che sarà la Spagna ad occuparsene. Tuttavia, se l’Aquarius avesse deciso di entrare comunque nel mare territoriale italiano, sicuramente il suo comandante e il proprietario della nave si sarebbero trovati iscritti nel registro degli indagati per favoreggiamento dell’immigrazione clandestina mediante trasporto illecito di migranti – salvo, poi, aprire una procedura e vedere che si trattava di una operazione di soccorso e che non c’era questa intenzionalità.

Il difficile equilibrio sta qui: da un lato esiste il principio per cui lo Stato può non fare entrare migranti nelle proprie acque territoriali, quindi nei propri porti, in forza della politica di chiusura adottata; dall’altro, però, esiste la questione del pericolo: se la nave della ong si trova in una condizione di estremo pericolo, non avremmo una violazione della sovranità italiana o, comunque, del divieto di ingresso nel proprio mare territoriale. il fatto che sussista una situazione di estremo pericolo agirebbe da causa di giustificazione di una violazione del diritto internazionale. La vicenda è delicata anche perché l’estremo pericolo avrebbe potuto sussistere anche di fronte alle coste maltesi.

Rispetto al caso che ha coinvolto l’Aquarius, ci sono precedenti significativi?

Penso, in particolare, al caso australiano del mercantile norvegese ‘Tampa’, occorso nell’agosto 2001.  Fermata l’imbarcazione – che aveva soccorso 433 profughi, in gran parte afghani – nel proprio mare territoriale, il Governo di Canberra inviò personale medico a bordo per soccorrere le persone in stato di bisogno, ma non le fece sbarcare sul proprio territorio. Tra i passeggeri della Tampa c’erano richiedenti asilo, quindi l’Australia avrebbe dovuto farli entrare per esaminare la loro domanda, in base al principio di ‘non refoulement’ (il divieto di respingimento sancito dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e dal suo Protocollo, del 1967, sullo status dei rifugiati). Invece, nonostante una vicenda giudiziaria che ha visto un tribunale federale condannare l’operato del Governo, si accordò con la Nuova Zelanda affinché le persone vi fossero trasferite.

Tornando al caso in esame, secondo quanto riferisce il ‘Times of Malta, il Primo Ministro Joseph Muscat ha sostenuto che, «in base al diritto internazionale, i migranti avrebbero dovuto essere fatti sbarcare nel porto più vicino al luogo del salvataggio, che non era Malta». L’Aquarius avrebbe perciò dovuto rivolgersi a Lampedusa (quindi all’Italia) o alla Tunisia, mentre ha atteso di entrare nella SAR maltese per fare sbarcare lì le persone soccorse.

Non è così semplice: il punto è che queste decisioni sono prese dal capitano della nave nel contesto in cui il capitano si trova. Noi non lo conosciamo, nel senso che prima di tutto occorre capire il tipo di navigazione: a quante miglia si trovava l’Aquarius da Malta? Probabilmente era il posto più vicino, la rotta era la più breve. Il criterio consiste nel portare le persone nel luogo sicuro più vicino a dove è stato effettuato il salvataggio. Per definire la sicurezza del luogo, due sono gli elementi da considerare: la vicinanza al punto in cui si trova l’imbarcazione e la sicurezza sul piano del rispetto dello standard minimo di tutela dei diritti umani. Ad esempio, per la Libia abbiamo la certezza che non si tratta di un posto sicuro, come ha notato a più riprese, in base a una serie di valutazioni, anche la Corte europea dei Diritti dell’Uomo.

Ora bisognerebbe capire se la Tunisia sia un posto sicuro, secondo questa accezione. Su questo non abbiamo un precedente: esistono dubbi relativi alla sicurezza del Paese. Senza dubbio, tra Tunisia e Italia, il posto più sicuro è l’Italia. Il discorso non è solo la prima accoglienza (ricevere le cure sanitarie, la fornitura del vitto e dei beni di prima necessità, ecc.): l’idea di ‘place of safety’ è soprattutto legata al trattamento della situazione del migrante.  Che cosa accadrà? Chi può fare richiesta di asilo? Qual è la procedura e quali garanzie offre alla persona? Chi non ha questa possibilità, sarà trattato secondo le norme interne e internazionali che tutelano, ad esempio, i minori, oppure che tutelano situazioni in cui occorra valutare un migrante si deve ricongiungere con un’altra persona in un altro Paese europeo (con la possibilità di potere rimanere finché non sarà perfezionato il ricongiungimento). Ci sono tante possibilità. Sbarcare in un Paese come la Tunisia non offre tutte queste garanzie, con il rischio inerente che i richiedenti protezione internazionale siano rimandati nel proprio Paese di provenienza – con la conseguente violazione del principio del non-refoulement: l’asilo non vale per tutti, però noi non possiamo sapere chi di loro, in questo momento, sia un asilante.

In un Suo contributo del 2015, Lei parlava già dell’importanza che avrebbe un accordo internazionale, in linea con l’Articolo 98 della Convenzione ONU del 1982, per istituire una ‘Search ad Rescue’ pan-mediterranea.

Continuo a pensare che questa sia un questione urgente, a fianco alle questioni relative all’accoglienza in sede europea. Oltre a rivedere il Regolamento di Dublino, per capire cosa può accadere con la necessaria ripartizione per quote delle domande di asilo… siamo di fronte ad un’esigenza ulteriore, la cui importanza emerge proprio alla luce della vicenda dell’Aquarius: pensare a una cooperazione più stabile in materia di SAR.

Per il momento, gli Stati stanno effettuando questi interventi in maniera individuale o bilaterale. Ci sono Accordi bilaterali tra gli Stati, per esempio nell’Adriatico, per suddividere le aree di competenza del settore di ricerca e soccorso, ma anche per cooperare al fine di assicurare la salvezza delle persone in pericolo. Lo ritengo un aspetto poco sottolineato dalla stampa: è necessario puntare a una cooperazione sul ‘search and rescue’. Questo vale, a maggior ragione, nell’ottica dei fatti accaduti di recente: anche la Libia nel 2017 ha istituito una sua SAR, con tutte le difficoltà di gestione che ne derivano e i problemi relativi – cui accennavo prima – a come saranno trattate le persone soccorse dalle autorità navali libiche? Riportarle in territorio libico è il modo migliore per affrontare questa realtà?

È un discorso molto politico, però sarebbe importante affrontare la questione del SAR e, quindi, del fatto che tutti gli Stati che offrono questo servizio, con i relativi oneri, dovranno anche rispettare standard di tutela dei diritti umani ritenuti accettabili dalla comunità internazionale.

 

 

A fronte di un difetto plurale di volontà politica e alle resistenze di natura intergovernativa interne al suo funzionamento, che cosa potrebbe fare l’Europa come istituzione?

Credo che si potrebbe avviare un dialogo specifico tra i Paesi mediterranei in materia di ‘search and rescue’, che possa aprire la strada alla creazione di un’area SAR pan-mediterranea. Dato che la questione ha una connotazione molto tecnica, si potrebbero espungere gli aspetti più ‘politici’ per arrivare a una visione condivisa in senso organizzativo, inerente alla ripartizione di competenze e responsabilità in capo ai diversi Stati (ad esempio, chi si occuperà, in una data situazione, del coordinamento non sarà responsabile anche per la fase successiva). Occorre chiarezza in tutti i passaggi, e un’omogeneità rispetto ai vari standard adottati.

Certo, è un discorso che, da solo, non risolve la questione politica di fondo. Sicuramente, aprire questo argomento può aiutare tutte le forze politiche italiane e i loro rappresentanti a capire meglio i termini del problema, evitando diversi abbagli e le conseguenze che ne derivano.

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