mercoledì, novembre 14

Politiche pubbliche e grandi opere: verso un orizzonte di democrazia? Il settore dei trasporti per leggere le disfunzioni della politica a partire dai costi che pesano sulla collettività. Intervista a Marco Ponti, Professore emerito di Economia applicata al Politecnico di Milano

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Assunta a pietra angolare di un paventato isolamento economico, l’‘alta velocità’ torna sui tavoli. Oltre ai timori per una ‘decrescita infelice’ espressi a più riprese dall’ ex-Sindaco di Torino Piero Fassino, le proteste sono arrivate dalla grande industria (in primis dal Presidente di Confindustria Vincenzo Boccia), dopo i ripensamenti del Ministro delle Infrastrutture Danilo Toninelli sull’avanzamento dei lavori per la linea Torino-Lione.

Questione ‘trasversale’, l’aspirazione a una maggiore ‘connettività’ tra Italia ed Europa sembra soffrire di un rapporto non sempre chiaro e coerente tra la politica e la galassia di soggetti che ruota intorno alla realizzazione delle grandi opere. Nel settore dei trasporti (dal caso TAV al Terzo Valico dei Giovi, dalla Gronda di Genova alla Pedemontana lombarda), l’utilità effettiva e percepita dell’intervento si intreccia ad altre variabili: logiche affaristiche, ricerca di consenso politico, implicazioni occupazionali, sviluppo socio-economico, consumo del suolo, impatto ambientale… Quali sono i costi sopportati dalla collettività? Per calcolarli, il primo strumento a disposizione dell’Amministrazione è l’analisi dei costi e dei benefici.

Facciamo un passo indietro. Durante l’elaborazione del Piano generale dei Trasporti e della logistica (2001), il comitato tecnico considerò la TAV un’«opera non prioritaria», definizione cancellata dalla cosiddetta ‘Legge Obiettivo’ (L. n. 443/2001), fatta varare dal successivo esecutivo su impulso dell’ex-Ministro Pietro Lunardi.

Il linguaggio normativo comune ai diversi provvedimenti in materia fa rientrare nella categoria delle ‘grandi opere’ «infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale» tesi alla «modernizzazione» e allo «sviluppo del Paese», da realizzare «secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale» (Art. 1 L. 443/2001).

Uno degli aspetti più critici della Legge del 2001, poi abrogata dal nuovo ‘Codice degli appalti’ (D.lgs. n. 50/2016), è il fatto che la direzione dei lavori fosse una prerogativa delle stesse imprese private, mentre l’attuale disciplina vieta espressamente che il soggetto aggiudicatore attribuisca al «contraente generale» (espresso, in genere, da un consorzio di imprese) o a un soggetto ad esso collegato i compiti di responsabile, direttore dei lavori o collaudatore. In altre parole, dal 2016 i cantieri sono posti sotto il controllo dell’amministrazione appaltante.

    La figura del «contraente generale» è stata, invece, mantenuta. Si trattava, nei primi anni 2000, di un nuovo modello preso a prestito dal mondo anglosassone e adottato per realtà come la Fiera di Milano, la costruzione del Ponte sullo Stretto di Messina e la stessa TAV. Distinto dall’appaltatore (per ragioni di differenziazione delle attività e portata dell’opera da realizzare), a tale soggetto è affidata una pluralità di prestazioni in tutte le fasi di realizzazione di un’opera pubblica particolarmente complessa: progetto, costruzione, parziale finanziamento, consegna, rispondenza qualitativa e responsabilità economica per l’intero progetto.

La riforma del Codice degli appalti, come anticipata dall’attuale Documento di economia e finanza (DEF, Par. IV.3) – la cui Nota di Aggiornamento è oggi sottoposta a doppia votazione in Senato – , si muove nell’ottica di un rilancio degli appalti pubblici attraverso la semplificazione delle procedure di accesso per le piccole e medie imprese (con una riserva di quote appaltabili e l’adozione di criteri di prossimità territoriale) e la ricerca di un maggiore trasparenza amministrativa.

Proprio in una bozza di Programma nazionale per le riforme, contenuta nella Nota sopra citata, è prevista l’elaborazione di un’analisi da parte della Struttura Tecnica di Missione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), che ha funzioni di alta sorveglianza e promozione delle attività tecniche ed amministrative non solo sugli aspetti progettuali di un’opera, ma anche vigilando sulla sua realizzazione. Avvalendosi di questa expertise, non senza suscitare forti dissensi «Il Governo intende sottoporre ad un riesame, attraverso un’attenta analisi costi-benefici (ACB), le grandi opere in corso».

In quali termini una decisione ‘tecnica’ di riesame può costituire una novità nella gestione delle politiche pubbliche?  

Ne parliamo direttamente con Marco Ponti, Professore emerito di Economia applicata al Politecnico di Milano, membro dell’équipe di lavoro incaricata dal MIT e Autore del saggioSola andata. Trasporti, grandi opere e spese pubbliche senza ritorno’ (Università Bocconi Editore, 2017).

 

Professor Ponti, nel suo saggio si fa riferimento ai grandi investimenti destinati alle opere infrastrutturali e ai forti legami tra il mondo dell’impresa e la politica. Da questo punto di vista, c’è continuità con il passato o le modalità del rapporto sono cambiate?

Una volta era la busta. Lo ha detto anche Beniamino Andreatta, che all’epoca fu uno dei massimi esponenti della Democrazia Cristiana: ‘Chi è interessato alle grandi opere in realtà è interessato solo alle proprie tangenti’. Oggi, la busta è passata di moda: abbiamo uno scambio di favori assai più complesso, in cui l’organizzazione del consenso ha un ruolo importantissimo.

In che senso?

Fare progetti di scarsa utilità (se non per i costruttori) determina una rete di alleanze che, poi, si traducono in voti, con subappalti, opere fatte per i Comuni attraversati, forniture di ogni genere e grado. Questo dà luogo a una rete di sostenitori capaci di esercitare una forte pressione politica su molti elettori. Quindi lo scambio vero non è più tanto tra grandi opere e soldi. Peraltro, il vecchio sistema resiste: pensiamo solo al Terzo Valico, che attualmente – cosa che non tutti sanno – è commissariato perché ne sono risultate storie di tangenti fenomenali.

Pur con episodi che continuano a funzionare ‘all’antica’, ci si muove in un ambito di scambio tra voti e commesse pubbliche: soldi pubblici per opere in cambio di voti. Questa è la corruzione moderna. Parlo di un fenomeno ancora molto presente, che favorisce il settore delle opere civili per una ragione tecnica: esse non sono, come dicono gli economisti, ‘footloose’. Altrimenti detto, mentre per un computer o una penna biro posso fare una gara e comprarli ovunque, dovrò fare gare a norma UE anche per le opere civili, ma a vincerle saranno sempre imprese nazionali, spesso provviste di forti legami locali.

Perché?

Perché gran parte degli input non è trasportabile: la sabbia, il cemento, il ferro, le macchine di movimento terra (ossia il grosso degli input) nonché una parte della manodopera non specializzata, necessariamente, sono da prendersi in loco. A queste condizioni, la concorrenza nel settore funziona molto poco.

Ciò accade non solo in Italia (un buon esempio sono gli Stati Uniti). È un ‘settore maledetto’ in quanto, per ragioni tecniche, si presta a fortissime alleanze tra politica e industria. Tornando all’esempio delle biro, se si decidesse, mettiamo, di fornirle alle scuole, potrebbero essere acquistate anche in Ungheria.

La problematica è particolarmente localizzata, cosa che rende meno agevole comparare i diversi contesti. Inoltre i legami sono difficili da rompere…

C’è però una cosa che occorre denunciare. Non l’ho fatto io, bensì, a suo tempo, ‘Il sole 24 ore’. La linea ad alta velocità Milano-Torino è stata comparata dal quotidiano con una linea francese di pari lunghezza e in pianura, cioè con caratteristiche sostanzialmente identiche. La linea italiana è costata 3 volte e mezzo: non il 30% in più – che sarebbe già un fatto gravissimo. Nessuno ha fiatato, perché ovviamente ha distribuito soldi in modo incredibile a tutti. È costata quasi 8 miliardi, tutti a carico dei contribuenti… E parliamo di una linea che è fortemente sottoutilizzata!

L’esempio è illuminante. Non stiamo paragonando l’AV Milano-Torino a una linea costruita in Cina o in Bangladesh, dove la manodopera costa pochissimo: la confrontiamo con una linea francese. L’analisi è stata possibile quando sono risultati i consuntivi dei costi. ‘Il Sole 24 ore’ è, inoltre, un alfiere delle grandi opere: non è Il Manifesto, o il sito dei 5 Stelle. Le perplessità sono legittime.

Parlando dell’analisi costi-benefici collettivi, come interpreta la decisione di inserire nella Nota di aggiornamento del DEF un riesame tecnico delle grandi opere in corso?

Sono parte dell’équipe incaricata di questa revisione e, per ovvi motivi, non posso rispondere opera per opera: stiamo facendo i conti. Siamo, sì, in 5, ma meglio sarebbe se fossimo 25 e con 6 mesi di tempo. Personalmente non sono retribuito: non lo dico per eroismo, solo perché sia noto e nessuno possa dire: Ponti dice questo perché è pagato dal Ministero.

Quali ragioni l’hanno spinta a partecipare?

Mi è sembrato giusto farlo: l’operazione è in corso ed è la prima volta che si fa.  Questa, se riflettiamo un istante, è una delle cose più scandalose. Qualche analisi costi/benefici è stata fatta in passato, ma sempre – e con una impudenza inimmaginabile – ‘chiedendo all’oste se il vino è buono’. Addirittura, le analisi sono state chieste ai costruttori: nemmeno al Ministero, che già può considerarsi in conflitto di interessi perché la decisione politica doveva essere ribadita, ma si sono affidati i compiti alle Ferrovie dello Stato o al COCIV, contraente generale per il Terzo Valico.

I risultati sono, in genere grotteschi, non trovo altro aggettivo… Se non altro per un Paese civile.

Nel panorama europeo, si tratta di una specificità italiana?

L’Italia è molto particolare. La Francia, con Macron, è molto migliorata. Il Presidente francese ha detto: ‘Basta, la festa è finita!’ e ha posto un forte blocco alle opere che non si sostengono su calcoli adeguati.

La Germania è più che dignitosa nella sua valutazione, infatti ha scelto un modello più sensato: migliorare l’esistente, facendo poche linee ferroviarie nuove piuttosto che avventurarsi in progetti molto più impegnativi. La tradizione migliore arriva, però, dal mondo anglosassone, cioè dalla Banca Mondiale, una vera creazione degli inglesi.

Ritiene la decisione del MIT un passo avanti?

Nella mia posizione, lo ripeto, non mi posso pronunciare. Posso dire che sono 20 anni che scrivo che è meglio fare i conti che non farli. Si può decidere anche di non seguire quello che dice l’analisi economica: la decisione ultima deve essere politica. Ma credo che, moralmente e democraticamente, sia proibito non fare i conti e non renderli pubblici una volta fatti: è un fatto di democrazia e di trasparenza. Non di tecnica e di valutazione.

Il Ministro di turno non dovrà dire necessariamente ‘sì’ a ciò che affermano i tecnici, ma deve prima fare i conti, renderli pubblici e, soltanto a valle, dire perché eventualmente non segue i risultati forniti dall’analisi.

Invece, parlando dell’attuale utilità del trasporto su ferrovia, nel Suo libro ne parla in termini negativi.

È un discorso complesso. Io parlo con i numeri, nei limiti in cui questo è possibile, non con l’ideologia: il trasporto ferroviario è un pozzo incredibile per i soldi dello Stato, che non sono tanti – non so se rendo l’idea; mentre il trasporto stradale è una fontana incredibile per i soldi pubblici, che non sono tanti. Il netto tra costi e ricavi del settore stradale è 40 miliardi che entrano tutti gli anni nelle casse dello Stato. Le ferrovie corrispondono (almeno) a 10 miliardi all’anno che escono dalle casse dello Stato. Quindi c’è un problema innanzitutto di equilibri di bilancio: una è una voragine, l’altra è una sorgente. L’ambiente è importante, ma la ferrovia non ha un grande effetto sull’ambiente, neanche quando ha successo nello spostare traffico dalla strada ai binari: i numeri dicono che il beneficio ambientale c’è, ma è piccolo.

Potrebbe rendere la proporzione con un esempio?

Se, ad esempio, si riuscisse – miracolosamente – a raddoppiare, togliendolo dalla strada, il trasporto merci ferroviario, il risparmio di CO2 sarebbe meno dell’1% delle emissioni totali di anidride carbonica in Italia. Sono dati ufficiali e non discendono da un calcolo complicato: basta prendere le tonnellate, moltiplicarle per il percorso ottenendo le emissioni. È una banalità. Ma questi conti non si fanno.

Dal punto di vista dell’avanzamento tecnologico, ci sono freni – collegati a precisi interessi industriali – alla diffusione di sistemi meno inquinanti per le automobili?

No, è vero il contrario: è in corso una rivoluzione mondiale. Già un’automobile o un camion di oggi inquinano circa 1/10 che gli stessi mezzi 20 anni fa. Anche questi sono dati ufficiali.

Questa rivoluzione sarà accelerata dalle normative europee e dal progresso tecnico, non dal buon cuore dei costruttori, perché hanno paura che qualcun altro arrivi prima. Infatti tutti si stanno buttando sull’elettrico in un modo frenetico, ma noi siamo molto indietro. Da questo punto di vista, è un rischio molto forte.

Del resto, non ci sono soltanto i motori puliti, ma anche i morti sulle strade, che grazie all’ausilio alla guida si sono dimezzati negli ultimi 7 anni: da 6000 che erano, oggi sono poco più di 3000. Il processo è in corso, ma subirà una forte accelerazione perché gli ausili elettronici alla guida cresceranno fino a giungere alla guida automatica (diciamo, tra 10 anni). Intanto arriveranno tutti gli strumenti di ausilio elettronico alla guida che la rendono più sicura. Questo sta già accadendo.

Perché non percorrere la strada dell’intermodalità (ferro/gomma/acqua/pedale)?

L’intermodalità è un’ottima cosa, ma la monomodalità è meglio, dal punto di vista logistico. Se un’impresa può caricare la merce sul camion e arrivare a destinazione, sul piano logistico è altra cosa che caricare il camion, mandarlo in stazione, aspettare il treno… La destinazione finale, così è lontana: immaginiamo di essere un imprenditore che deve spedire dei frigoriferi usando la ferrovia…

Sul piano nazionale, ci sono esempi virtuosi o modelli a cui guardare mutuando soluzioni in modo efficace?

Ci sono modelli importanti: prima di tutto, immettere più concorrenza nel sistema. L’Italia ha già fatto qualcosa per l’alta velocità: abbiamo 2 compagnie che, concorrendo, hanno fatto un gran bene agli utenti,  nel senso che le tariffe si sono molto ridotte e la qualità del servizio è migliorata. Ciò, tuttavia, è avvenuto solo per quel segmento. Anche nelle merci troviamo una discreta concorrenza. Occorre, però, estendere le gare in modo da avere più concorrenza, con sussidi, magari, non così generosi, ma più mirati alle esigenze sociali e ambientali. Attualmente i sussidi sono, come si suol dire, ‘a pioggia’: li si dà comunque, perché il bilancio deve tornare. Una maggiore attenzione all’effetto sociale dei sussidi sarebbe probabilmente necessaria.

Un’altra cosa, soprattutto, sarebbe accelerare sulle tecnologie: questo sì, perché costa molto meno, dà luogo a un’occupazione più stabile nel tempo e, soprattutto, ci permette di competere con l’estero. Queste tecnologie arriveranno, ma se arrivano tutte prodotte all’estero, sarà – quello sì – un treno che perdiamo e che non recuperiamo più. Una parte rilevante di quei soldi dovrebbe andare allo sviluppo tecnologico, non al cemento, che per l’Italia è un ‘gelato al veleno’.

 

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