Napolitano: non ortodosso (ma non troppo)

Il primo febbraio il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano ha rinunciato alla poltrona. L’altra. Il capo dello Stato, infatti, ha scelto di sedere fra il pubblico nelle cerimonie, non più sulla tradizionale sedia dorata, un gesto simbolico in tempo di austerità. Niente di nuovo invece sullo scranno principale, quello al Quirinale, da cui il Movimento 5 Stelle vuole mandar via Napolitano con la messa in stato d’accusa per attentato alla Costituzione. È questa una causa della recente alta tensione fra il Movimento e le istituzioni, che ha prodotto giornate tempestose in Parlamento. La procedura è avviata ma la missione è impossibile: per tutte le forze parlamentari la denuncia dei pentastellati è infondata.
Al di là della denuncia infondata, sulla quale tutti in questi giorni si sono pronunciati, è interessante analizzare, in punta di Costituzione, i rilievi che il Movimento ha sollevato al Presidente nella sua messa sotto accusa. Lo abbiamo fatto con il professor Fabrizio Cassella, costituzionalista e rettore dell’Università della Val d’Aosta.

Professor Cassella, le sei accuse del Movimento 5 Stelle al Presidente Napolitano sono valide ai fini della messa in stato d’accusa o no?
La risposta è meno secca di un sì o no. Queste accuse non si devono né sottovalutare né considerare come del tutto fondate: per gran parte dei commentatori e dei costituzionalisti è ovvio che in molti casi il Presidente Napolitano si è mosso sul filo del rasoio, sia come garante del rapporto Governo-Parlamento e dell’esercizio dei diritti sia nella vicenda del processo sulla trattativa Stato-mafia, e quando ci si muove così si può perdere l’equilibrio. Nel comportamento del Presidente ci sono state sfumature rispetto all’ortodossia costituzionale, ma che la loro somma integri l’attentato alla Costituzione mi sembra piuttosto dubbio. Di questo reato la Carta non dà una definizione; il Codice penale sì, ma si limita a precisare come si compie, con atti violenti, e non è il caso del presidente Napolitano. È dunque un contenitore aperto per il diritto positivo. Napolitano si è mosso sul filo del rasoio, ma senza dubbio è capitato anche ai suoi predecessori. Dal punto di vista giuridico-tecnico mi sembra compia una forzatura chi vuole ricondurre a quel reato il comportamento non ortodosso del presidente rispetto al modello puro di forma di governo; può essere un atto politico, per chiedere al capo dello Stato di non forzare i limiti costituzionali della sua carica, che per la Carta è potere neutro e di garanzia sullo sfondo della scena politica. D’altra parte la stessa scena politica attuale è al di fuori del suo ruolo puro…

Fra i predecessori del Presidente Napolitano chi andò fuori dal perimetro della sua carica?
Forse quello che più di tutti interessò i giornali fu Francesco Cossiga, il ‘Picconatore’, che infranse il consueto carattere compassato del ruolo con dichiarazioni mirate ad avere un impatto sulla classe politica dell’epoca. Anche a lui furono contestati comportamenti non ortodossi, ai quali si aggiunse il suo coinvolgimento in Gladio, che con diverso profilo fa il paio con il coinvolgimento di Napolitano nel caso del processo sulla trattativa Stato-mafia. Lo stesso Oscar Luigi Scalfaro, forse un po’ più assimilabile a Napolitano, operò anche lui un pressing sulle istituzioni, assicurando un equilibrio politico magari impossibile senza la legittimazione presidenziale. Il teorema sul quale si fonda la denuncia del Movimento 5 Stelle mi sembra sia che Napolitano è l’eminenza grigia di un improbabile equilibro parlamentare che senza di lui non si sarebbe creato. Ha accettato la rielezione, ha sostenuto l’attuale Governo privo di un appoggio effettivo della maggioranza parlamentare e garantisce la permanenza di questo esecutivo con la sua autorevolezza e sostenendone un’autorità non conforme alla Costituzione, che si esplica ad esempio con provvedimenti assunti con urgenza anche quando questa non è motivata con conseguente esautorazione del Parlamento; inoltre, il presidente ha approvato e sollecitato il lavoro sul tema delle riforme e della legge elettorale, e non ha esercitato il potere di controllo dato dal rinvio alle Camere dei provvedimenti approvati. Questo credo sia il teorema di base, ritengo presente anche nell’opinione pubblica: che Napolitano anziché stare sullo sfondo abbia un po’ preso le redini del Paese.

La prima accusa del Movimento riguarda proprio l’espropriazione della funzione legislativa del Parlamento e l’abuso della decretazione d’urgenza. I Cinque Stelle affermano anche che Napolitano si è schierato con la maggioranza contro l’opposizione.
Non c’è una casistica sufficiente al riguardo, perciò non possiamo dare risposte certe, ma si tratta di azioni difficilmente dimostrabili dal punto di vista del comportamento e delle sue conseguenze. In che consiste sostenere la maggioranza? Nell’emanare decreti legge anche senza le necessarie condizioni di necessità e urgenza? E questo è così fortemente destabilizzante dal punto di vista legislativo? Negli anni ’80 vivemmo di decreti legge e nessuno si pose il problema finché l’evoluzione del craxismo indusse a un ridimensionamento, nella transizione fra il periodo di egemonia democristiana e l’ultima fase socialista della Prima Repubblica. Con la nuova situzione di crisi è tornata una modalità anomala di normare. Il teorema dei Cinque Stelle può essere discusso in tutti gli ambiti che vogliamo, ma non direi che possa fondare una condanna per Napolitano.

Stesso discorso anche per la seconda accusa, sulla riforma della Costituzione e della legge elettorale, e per la terza, sul mancato esercizio del potere di rinvio presidenziale?
Direi di sì. Mi sembra che il teorema del Movimento accusi Napolitano di omesso controllo per colpa grave, se non per dolo: il compito di promulgare le leggi impone al Presidente, se rileva profili di costituzionalità, di sottolinearli con il rinvio alle Camere, e Napolitano non l’ha fatto, talvolta in modo eclatante, ad esempio con il decreto governativo di modifica dell’articolo 138 della Costituzione (quello che disciplina il procedimento di revisione della Carta nda). Questa accusa trae la sua logica da regole che valgono in ogni organismo complesso: non esercitare l’attività di controllo su un organo ‘inferiore’ espone un amministratore a responsabilità in una società commerciale ma anche in un ente pubblico. Ma vale lo stesso per il Presidente della Repubblica? Probabilmente no: fino ad oggi la casistica -modestissima- ci dice di no, perché il presidente è tenuto a preservare un equilibrio ed è evidente che questo non è costante e predefinito. Mi sembra che il Movimento rinvenga il dolo per sovvertire l’equilibrio costituzionale. Questa accusa mi pare difficile da dimostrare, anche se non voglio beatificare il presidente: è indubbio che ci sono state e forse ci saranno ancora sbavature, ma a fattispecie utilizzata dai 5 Stelle è funzionale a impedire situazioni molto più gravi.

Che cosa ci dice della quarta accusa? Il secondo mandato del Presidente Napolitano è incostituzionale?
I costituzionalisti hanno avuto posizioni diverse, perché la Costituzione non fa esplicito riferimento alla possibilità di rinnovo. Nella Carta non c’è neppure scritto che il settennato è una tantum. Chi è a favore della legittimità del secondo mandato osserva che per altri organi la Costituzione dice che il rinnovo subito non è possibile. Altri invece, con meno riferimento al diritto positivo, sostengono che la rotazione è meglio perché la presidenza della Repubblica è una carica di garanzia e quindi si deve esercitare senza che sia ‘catturata’; addirittura c’è chi ridurrebbe il mandato a cinque anni. Insomma, non è possibile dire con certezza che il secondo mandato è anticostituzionale. Inoltre Napolitano è stato rieletto, non si è fatto rieleggere, e fra un mandato e l’altro non poteva rendersi garante delle scelte del Parlamento relative alla carica di presidente in corso di rinnovo.

La quinta accusa è l’improprio esercizio del potere di grazia. Che ne pensa?
Probabilmente è molto opinabile la concessione della grazia al colonnello statunitense Joseph Romano (militare della Nato coinvolto nel caso Abu Omar, condannato alla reclusione dalla Corte d’Appello di Milano e graziato nel 2013 da Napolitano nda) e motivata con i rapporti d’amicizia fra Italia e Stati Uniti. Di nuovo, però, può bastare questo atto ritenuto da più parti inopportuno e fuori dal dettato normativo per integrare l’attentato alla Costituzione nel complesso di un ruolo così importante per l’equilibrio costituzionale come quello del capo dello Stato? Probabilmente no. Azzardando un paragone musicale, qualche canzone di David Bowie conteneva messaggi forti per i quali fu accusato anche di spingere al consumo di droga; era spaccio di sostanze stupefacenti? No, c’è qualcosa che non mi tiene insieme le cose dal punto di vista giuridico. La figura del Presidente della Repubblica e il reato di attentato alla Costituzione sono così grandi che, al confronto, un singolo atto opinabile diventa molto piccolo.

Veniamo alla sesta e ultima accusa, riguardante il rapporto con la magistratura e il processo sulla trattativa Stato-mafia. Indebite interferenze, si dice. È più problematica?
È un caso diverso dalle altre, la probabilità delle quali di fare breccia è bassissima. Su questa non mi sentirei di fare lo stesso discorso della grazia: il comportamento opinabile riguarda anche la vulnerabilità dell’assetto costituzionale. Il punto è se esiste una prova processualmente significativa di comportamenti che indicano un ruolo del capo dello Stato, magari anche in buona fede. Non sono così pronto a condannare chi sta in prima linea in battaglie durissime: in guerra gli eroi risolvono la situazione ma non bastano, perché in una battaglia campale serve anche un comandante che mandi ambasciatori a parlare con il nemico. Il problema è se il confronto sulle modalità dello scontro diventa legittimazione del nemico, o vendita ad esso delle proprie truppe. Il punto è in che cosa è consistito il comportamento del presidente. È stato funzionale a contenere la violenza dell’attacco mafioso allo Stato, ovviamente consentendo alle forze di polizia e alla magistratura di attaccare, quindi un comportamento da comandante? O si è cercato di concedere al nemico dello Stato qualcosa non nella disponibilità del presidente, come spazi di manovra sul territorio? Non conosco gli atti del processo ma forse guardarci dentro può essere utile per capire se l’accusa è fondata. Io la vedo molto strumentale, ma qui non contestiamo il ruolo istituzionale del capo dello Stato che tiene la rotta per mantenere l’equilibrio fra gli organi d’indirizzo politico, parliamo di un comportamento specifico che può avere ben altre conseguenze.