mercoledì, Luglio 28

L’Italia e la Cooperazione territoriale europea. Una questione di ‘senso’ Riduzione delle diseguaglianze, competitività regionale, sinergie locali di respiro europeo. Intervista a Lodovico Gherardi, coordinatore dell’Autorità di Gestione del Programma ADRION e docente presso l’Università del Piemonte Orientale

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La mia regione, la mia Europa, il nostro futuro’: con questo titolo, lo scorso 10 ottobre la Commissione europea ha trasmesso a Bruxelles la settima Relazione in tema di coesione economica, sociale e territoriale. Nel documento si evidenziano segnali positivi in fatto di crescita della produttività (dal 2015) nelle regioni meno sviluppate (soprattutto le regioni orientali), malgrado il PIL pro capite e il tasso di occupazione stiano ancora sotto i livelli anteriori alla crisi. Le disparità regionali, soprattutto in merito al secondo aspetto, restano forti e portano a escludere il target del 75%, fissato dalla Strategia Europa 2020. In merito agli investimenti nell’ innovazione e nelle infrastrutture, leggiamo che «Negli Stati membri meridionali e orientali i risultati in termini di innovazione sono scarsi e le regioni vicine ai centri di innovazione — principalmente le capitali — non traggono vantaggio dalla loro vicinanza. Questa situazione richiede politiche che colleghino imprese, centri di ricerca e servizi specializzati alle imprese presenti in tutte le regioni». Così formulata, l’esigenza esplicita lo scopo della politica europea in oggetto: poter realizzare progetti congiunti fra attori di diversi Stati in modo da affrontare criticità che troverebbero nei confini nazionali un limite alla loro soluzione.

Insieme agli investimenti a favore della crescita e dell’occupazione, la Cooperazione Territoriale Europea (CTE) è un obiettivo prioritario della Politica di Coesione: principale politica di investimento dell’Unione, essa mira, a sua volta, a ridurre le disparità economiche e sociali esistenti nella geografia del Continente. In altre parole, a creare lavoro, diminuire le diseguaglianze, migliorare la qualità della vita attraverso innovazione e progetti sostenibili, aumentare la competitività delle imprese coinvolte. Per il periodo 2014-2020, rispetto a 5 obiettivi fondamentali (occupazione, innovazione, istruzione, inclusione sociale, clima-energia), sono stati stanziati 351,8 miliardi di euro – pari a quasi un terzo del bilancio complessivo UE – ai quali si aggiungono circa 100 miliardi di contributi nazionali e finanziamenti privati.

Nell’Europa indebolita dalla ‘doppia recessione’ (2008 e 2011), impegnata nella difesa delle sue frontiere esterne, screditata dal risorgere di nazionalismi ‘rivestiti’ di nuovo, la dimensione cooperativa regionale assume una valenza connettiva capace di integrare gli aspetti redistributivi, organizzativi e tecnici con una politica comune che traduce, negli effetti, la c.d. coesione.  Impegnarsi a più livelli, dalle piccole realtà municipali alle sedi di governance centrali ed europee, costituisce in sé una scelta politica che implica, da un lato, autonomia e responsabilità decisionale e, dall’altro, una necessaria sinergia dei singoli attori territoriali. La ‘coesione’, in questa prospettiva, non si ridurrebbe per l’Italia e i vari partner coinvolti, in un principio di valorizzazione ed efficienza delle prassi, ma in un esperimento di abbattimento delle frontiere interne abile a tradursi, nell’insieme, in un esercizio di democrazia partecipativa.

Lodovico Gherardi, coordinatore dell’Autorità di Gestione del Programma ADRION e docente di Regionalizzazione ed europeizzazione delle Politiche pubbliche presso l’Università del Piemonte Orientale (sede di Alessandria), ci ha restituito un quadro dettagliato del sistema nel suo evolversi e delle inerenti potenzialità di sviluppo offerte, in ambito europeo, ai contesti territoriali e locali italiani.

Professor Gherardi, considerato il ruolo crescente delle Regioni italiane come attori della governance multilivello in senso europeo, potrebbe parlarci di come si è evoluto il sistema di cooperazione territoriale nella sua organizzazione e nella delimitazione geografica dei vari programmi, in particolare nell’area ADRION?

La domanda è riferibile a tre periodi di programmazione: 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020. La cooperazione chiamata, nel primo periodo, ‘INTERREG’ e divenuta poi Cooperazione Territoriale Europea (CET), ha conosciuto un’evoluzione sia a livello europeo che nazionale. Nella prima fase i programmi di cooperazione (che vedevano coinvolta la Regione Emilia-Romagna) erano Mediterraneo Occidentale (MEDOC) e ‘Central, Adriatic, Danubian and South-East European Space’ (CADSES). Questo spazio di cooperazione andava dal Baltico alla Grecia e copriva tutta la parte Est dell’Europa, ai bordi del confine con i Paesi in pre-adesione (che sarebbero entrati nel 2004), come Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria, Romania, Slovenia – a esclusione della Croazia e degli altri Stati balcanici occidentali. Nel secondo periodo, questo grande spazio, con l’ingresso dei 10 nuovi Paesi membri, è stato diviso in due: una parte chiamata ‘Central Europe’ e un’altra ‘South-East Europe’. L’Emilia-Romagna era presente in entrambi gli spazi di cooperazione.

Nella programmazione 2014-2020, lo spazio sud-orientale è stato ulteriormente diviso in due, Danubio e ADRION, per seguire le strategie macro-regionali che, frattanto, si erano venute a definire. Questo è, in sintesi, lo scenario complessivo.

Nel 2000-2006, come Regione Emilia-Romagna facevamo già parte della delegazione italiana di CADSES – nel Comitato di sorveglianza del Programma e nello ‘Steering Committee’, organo deputato alla selezione dei progetti, partecipando a questi tavoli con la Regione Veneto. Nel 2007-2013, il Veneto è diventato il Punto di contatto nazionale di Central Europe (mantenuto attualmente) e noi, sempre come Regione, abbiamo assunto il ruolo omologo per South-East Europe. Nel 2014-2020, l’Emilia-Romagna è diventata autorità di gestione del Programma ADRION, mentre il Veneto ora è autorità di gestione del programma transfrontaliero Italia-Croazia.  Quindi, il ruolo delle Regioni e il loro rapporto con le autorità centrali si è consolidato in quanto siamo al diciassettesimo anno di programmazione comune, che ha portato a una certa dimestichezza con i Ministeri e il sistema regionale. Devo dire, però, che si trova, specie nel periodo 2014-2020, un po’ più di confusione nei rapporti con le amministrazioni centrali. La ragione principale è che, nei vari periodi, le strutture centrali responsabili sono cambiate: nel 2000-2006 responsabile della programmazione INTERREG era il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, mentre nel 2007-2013 si è passati al Dipartimento Politiche di Sviluppo del Ministero dello Sviluppo Economico. Oggi, dal 2014, si ha una gestione centrale ‘dicotomica’ che vede, da una lato, il Dipartimento per le Politiche di Coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministro per la Coesione territoriale e il Mezzogiorno, preposti agli aspetti di natura più prettamente strategico-politica e, dall’altro, l’Agenzia per la Coesione territoriale, istituita nel 2014 per quella che è la parte più tecnica-gestionale. Quindi abbiamo diversi punti di riferimento. Come sistema regionale, è una prassi ormai consolidata – soprattutto per le regioni del Centro-Nord – avere un coordinamento abbastanza stretto relativamente alla partecipazione a questi programmi.

Nel caso dell’Emilia Romagna, specie con riferimento alla nuova programmazione, può tracciare un bilancio in base alla Sua esperienza, toccando gli aspetti salienti del sistema (provenienza e distribuzione delle risorse, attori principali coinvolti e relative criticità gestionali rispetto ai settori di intervento) ?

Prima di tutto – questo è il mio pensiero personale, non ‘istituzionale’ – i programmi di CTE sono nati, diventando il secondo obiettivo delle politiche di coesione, per rafforzare la capacità amministrativa e per ‘sprovincializzare’ le pubbliche amministrazioni locali. ‘Cooperazione territoriale’ significa presentare progetti comuni, ossia che vedono partecipi ‘cordate’ formate da partner provenienti da nazioni diverse. Questi programmi sono dedicati soprattutto alle pubbliche amministrazioni. In altre parole – più schematicamente – essi nascono di contorno alle politiche di coesione: ne fanno parte, ma si affiancano ai programmi operativi nazionali e regionali: quelli che usualmente sono definiti ‘mainstrean’ (‘flusso principale’).

Cosa ‘fanno’ i programmi di cooperazione territoriale?

Sono iniziative che obbligano partner di diverse nazioni ad affrontare in modo congiunto dei problemi e a trovare per essi delle soluzioni. Però tali iniziative non pagano azioni infrastrutturali: pagano molto di più scambi di esperienza, networking e discussioni e focalizzazioni di argomenti. Questo perché, di fatto, il budget medio dei progetti non è mai superiore – salvi progetti strategici di alta rilevanza – ai 2 o 3 milioni di euro complessivi. Dividendo per una media di 8/10 partner, significa avere finanziamenti sui 200/300 mila euro per progettazioni di 2 o 3 anni. Perciò, con le somme a disposizione, sono pagate le spese per studi, ricerche, aree-pilota, esempi-campione, ma non per operazioni di sistema: non potrò costruire delle strade, né fare master-plan per realizzare oleodotti; ancora, ad esempio all’interno di un parco sovra-nazionale, non potrò prevedere di costruire infrastrutture o fare grossi investimenti in molte aree. Le risorse sono limitate. Posso, invece, mettere in comune le esperienze: fare progettazioni comuni, fare degli accordi; oppure posso mettere in relazione piccole realtà locali con grandi realtà per la soluzione di problemi specifici.

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