domenica, Giugno 13

L’altra faccia della mobilità Ricollocazioni, permanenza, rimpatri… Tra incognite di status e destini condivisi. L’analisi di Chiara Favilli

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«Giugno 2017 ha segnato un nuovo record in termini di ricollocazioni. Oltre 2000 persone sono state ricollocate dalla Grecia e quasi 1000 dall’Italia. In luglio, invece, il ritmo è diminuito (per i due Paesi le quote sono scese, rispettivamente, a 1600 e 600 individui). In totale, al 24 luglio 2017, più di 24600 persone sono state ricollocate (16803 dalla Grecia e 7873 dall’Italia). L‘andamento attuale di questo processo non è, tuttavia, sufficiente ad attenuare la pressione sull’Italia»: così è scritto nella nota introduttiva alla 14a Relazione della Commissione europea sui progressi compiuti in ordine alla ricollocazione e al reinsediamento dei richiedenti asilo e rifugiati, pubblicata il 26 luglio.

Il programma di ‘relocation’ fa parte dell’Agenda europea sulla Migrazione adottata dalla Commissione il 13 maggio 2015. Significativo, nella Relazione, è il richiamo alla solidarietà unionale e all’ottemperanza agli obblighi giuridici che vincolano ogni Stato membro. A fronte di un incremento numerico del 6% degli arrivi sulle nostre coste rispetto al 2016 (più di 93000 persone dall’inizio di quest’anno), dei candidati ammessi e attualmente in attesa di essere ricollocati dalla Grecia (4800) e di quelli potenzialmente ammissibili in Italia, è giunta l’esortazione del Commissario europeo per l’Immigrazione, Dimirtris Avramopoulos, a intensificare lo sforzo comune , ricollocando tutti i richiedenti ammissibili arrivati in territorio greco e italiano entro il 26 settembre.

A differenza dei Paesi più rispettosi in tal senso (come Malta, la Lettonia, la Norvegia – che partecipa volontariamente al sistema – e, dal mese di giugno, la Svezia  che ha già ricollocato il 60% dei ‘suoi’ candidati), l’Ungheria (Paese membro che non ha mai ricollocato alcun candidato), seguita da Polonia e Repubblica Ceca hanno disatteso l’impegno, malgrado una procedura di infrazione aperta a loro carico dalla Commissione. Quest’ultima, il 26 luglio, ha inoltrato una richiesta formale e motivata di adempimento (corrispondente alla seconda fase della procedura) in conformità con il diritto europeo, preparandosi, in caso di ulteriore inerzia, a ricorrere alla Corte di Giustizia dell’UE. Le risposte sono arrivate il 23 agosto e sono in corso di disamina. Finora, il Ministro degli Esteri polacco Witold Waszczykowski, più favorevole ad aprire le porte ai flussi provenienti da Ucraina e Bielorussia, ha anticipato che, con una specifica mozione, è stata richiesta l’interruzione della procedura in corso; in caso di procedimento davanti alla Corte, la Polonia – che dovrebbe accogliere più di 6000 persone – è pronta a difendersi.

Per ciò che invece riguarda i «reinsediamenti» (ossia il trasferimento verso l’Unione Europea, nel cui territorio saranno ammessi come rifugiati o per motivi umanitari,  di soggetti provenienti da Paesi terzi riconosciuti come bisognosi di protezione internazionale), la situazione registrata è meno critica: dalla Relazione citata, risulta che essi sono già avvenuti per circa 3/4 della quota concordata nel luglio 2015 (22504 persone riconosciute bisognose di protezione internazionale), benché nonostante l’indirizzo favorevole ‘rinforzato’ dall’accordo UE-Turchia del 18 marzo 2016, vi siano forti disomogeneità attuative fra i vari Stati membri.

Le questioni sollevate dal perseguimento di queste politiche interessano, dal punto di vista degli attori della migrazione, il ‘contraltare’ della mobilità, ossia tutte le criticità legate alla permanenza forzata in un dato territorio e ambito geopolitico.  Le incognite dalle quali dipende il destino di chi emigra implicano una responsabilità, in capo a tutti i soggetti politico-istituzionali coinvolti, di tutela dei diritti inalienabili internazionalmente riconosciuti inerenti alla persona umana.

Quanto al sistema delle ricollocazioni nell’UE, rispetto al target prefissato di 160.000 persone – poi sceso a 100.000 – entro settembre di quest’anno, il numero delle persone effettivamente rientrate nel relativo programma è, malgrado gli entusiasmi della Commissione, ancora ‘contratto’. Come ha rilevato Avramopoulos, le decisioni del Consiglio europeo costituiscono un obbligo giuridico per i governi nazionali: di queste fa parte la Decisione (UE) 2015/1601 del 22 settembre 2015, «che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio di Italia e Grecia».

Quali possono essere, a questo punto, le cause di paralisi del sistema e quali le possibili vie di uscita? Lo abbiamo chiesto alla Prof.ssa Chiara Favilli, docente di Dritto dell’Unione Europea presso l’Università di Firenze ed esperta in politiche dell’immigrazione e dell’asilo.

 

Un problema di fondo è proprio il contenuto delle decisioni inerenti alla ricollocazione, che prevedono requisiti per essere ammessi molto rigidi. Ciò significa che, talvolta, diventa problematico – penso all’Italia – individuare le persone eleggibili alla ricollocazione: non tutti i richiedenti asilo possono essere inseriti nel programma, ma solo quelli appartenenti a nazionalità che hanno ottenuto lo status di rifugiato, nell’anno precedente, in più del 75% dei casi (si tratta di un tasso medio di riconoscimento, basato sui dati Eurostat, dal quale poter desumere un evidente bisogno di protezione internazionale). Pertanto, come primo correttivo, bisognerebbe che le ricollocazioni fossero estese anche ad altri soggetti: non solo a questa categoria ristretta di richiedenti asilo, ma possibilmente anche ai «migranti economici», i quali potrebbero avere una chance per ottenere lo status di rifugiato o la protezione umanitaria. Questo come problema di fondo. Poi c’è il profilo, suggerito in premessa alla domanda, della disponibilità da parte degli Stati membri. Senza dubbio, le ricollocazioni sono obbligatorie, vincolanti: quindi tutti gli Stati membri dovrebbero eseguirle”.

Cosa che, di fatto, non accade…

Ci sono gli Stati che, pur sapendo che si tratta di un obbligo, non fanno tutto quanto è nelle loro possibilità per eseguirlo perché, evidentemente, stiamo parlando di accogliere persone che poi necessitano di un percorso di integrazione considerato oneroso da parte dei suddetti Stati. I trasferimenti di persone non sono mai semplici e nessuno è capace di realizzarli rapidamente e in modo lineare: non stiamo parlando di merci che si impacchettano e si spediscono a un indirizzo noto. Esiste certamente una pluralità di difficoltà. Peraltro, gli Stati, anche quelli convinti che sia un obbligo – non tutti sono recalcitranti come l‘Ungheria, la Slovacchia, la Repubblica Ceca, la Polonia – non si adoperano con ogni mezzo per eseguire le decisioni.

Questa dinamica dei rapporti tra gli Stati nell’ambito delle ricollocazioni desta stupore, perché è il problema del momento e si tratta di un problema serio: le ricollocazioni avrebbero dovuto essere risolutive per la crisi migratoria, invece non lo sono state. È anche vero che la difficoltà degli Stati o, diciamo, la loro non totale disponibilità ad eseguire e attuare obblighi derivanti dall’Unione, si registra in moltissimi settori, primo fra tutti quello dell’ambiente: ci sono tantissime norme dell’Unione che gli Stati non attuano in maniera corretta. La decisione della Commissione di avviare procedure di infrazione contro gli Stati che non adempiono correttamente a tali obblighi è, ad oggi, l’unica decisione che può essere intrapresa.

Come si traducono queste misure in termini di efficacia?

Esiste un obbligo e occorre che gli Stati ne attuino i contenuti specifici. Di questo si occupano le istituzioni europee: ci sono moltissime sentenze, moltissimi precedenti atti a individuare strumenti per una maggiore efficacia. Tuttavia, a più di tanto l’Unione non può arrivare: gli Stati dovranno essere i primi attuatori dei programmi. La procedura di infrazione è in corso, qualcosa si potrà ottenere, ma non è facile.

Nondimeno, si dovrà in parte relativizzare la questione: le cause di inerzia non sono dovute esclusivamente a disfunzioni di sistema inerenti alle politiche dell’immigrazione; le norme dell’Unione sono spesso difficili da attuare negli Stati perché essi tendono a evitare che l’UE consegua un potere significativo, erosivo della loro sovranità: i governi nazionali vogliono conservare un margine di libertà, in questa come in altre materie.

 

Tornando alla mobilità – e alle problematiche gestionali che essa comporta – vissuta ‘sulla pelle’ dai suoi diretti protagonisti, è possibile fare un raffronto tra caso turco e caso libico rispetto alla permanenza forzata dei rifugiati? Pensiamo al trattenimento nei centri in Turchia, a confronto di ciò che avviene nei centri di detenzione libici: nel primo caso esistono accordi, sia di natura bilaterale tra Stati (pensiamo agli accordi tra Turchia e Germania), sia il c.d. «accordo» del 2016 con l’UE.

Per la Libia, invece non abbiamo accordi: i migranti sono trattenuti nei centri di detenzione a discrezione delle autorità nazionali e locali. Dal punto di vista della tutela dei diritti fondamentali di queste persone, per la Turchia troviamo lo «Strumento per i rifugiati», un soggetto composito del quale fanno parte la Commissione europea, alcune rappresentanze turche e rappresentanti degli Stati membri dell’UE.  Posto che il raffronto sia possibile, qual è lo scenario prevedibile per la Libia e a quali correttivi si potrà realisticamente ricorrere?

Farei questa premessa: l’approccio con la Libia è molto simile a quello con la Turchia, quindi a mio parere il parallelo è opportuno. In entrambi i casi, abbiamo un identico obiettivo: prevenire le partenze. Questo è il principale scopo della cooperazione in atto con la Libia e con la Turchia, prevenire gli ingressi affinché non arrivino persone nell’Unione Europea. Ora, le modalità con cui si realizza questa cooperazione sono diverse, perché appunto la Turchia è uno Stato e, apparentemente, garantisce uno status di protezione ai siriani – anche se non è un vero e proprio status di rifugiato ma una situazione sussidiaria -. Inoltre, dal 1974 è in atto una cooperazione decennale, quindi la Turchia si pone pubblicamente come un partner strategico. Con la Libia si sta realizzando tutto il possibile, considerando le condizioni critiche esistenti sul territorio. Ci troviamo di fronte a un simulacro di Stato, a due governi fragili, a poteri a base tribale, religiosa o militare. La Libia non garantisce in alcun modo quelle condizioni minime che dovrebbero essere presenti in uno Stato, come si ritiene siano presenti in Turchia (molti lo contestano), ad esempio al fine di effettuare il respingimento delle persone una volta che esse siano partite. Proprio perché la Libia non può offrire alcun tipo di garanzia di tutela dei diritti, non c’è l’accordo. Non c’è un vero e proprio accordo formale, non si possono effettuare respingimenti di persone; l’unica cosa che si può fare è investire la Guardia Costiera libica o autorità esistenti sul territorio (che siano capi tribù, sindaci o altre figure più o meno ‘ufficiali’), affinché siano queste a lavorare sul campo per prevenire le partenze delle persone e, come fa ora la Guardia Costiera libica, intercettare chi parte e, eventualmente, provvedere al suo rimpatrio.

Al momento non esiste alcuna possibilità di garantire diritti alle persone che sono in Libia. Sappiamo che là si trovano un milione di persone: alcune di queste sono detenute in condizioni disumane, altre sono schiavizzate. Le notizie che abbiamo sono drammatiche. Non vedo proprio come sia possibile poter parlare di una tutela delle persone in Libia: dovrebbe essere operativo un sistema di garanzia che attualmente non esiste.

 

Come dovrebbe essere strutturato?

Parlo di un sistema che preveda l’accoglienza delle persone che necessitano di protezione internazionale. Tuttavia, se la Libia è una realtà politico-territoriale nella quale le condizioni di sicurezza sono assenti, è materialmente impossibile che questo avvenga.

L’Italia, lo scorso 2 febbraio, ha siglato un «Memorandum di intesa» con la Libia, sottoscritto dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Il contenuto di questo documento si traduce in un sostegno alla autorità libica guidata da Fayez Al Serraj per migliorare le condizioni di detenzione dei migranti.

Questo, ovviamente, si può fare: è un’attività del tutto lecita e legittima. Diverso è garantire che vi sia una effettiva tutela dei diritti, nel qual caso sarebbe necessario modificare radicalmente il sistema di detenzione, anzi: bisognerebbe che non ci fosse un sistema di detenzione vera e propria, ma che esistesse un’accoglienza. Qui c’è spesso ambiguità nell’uso dei termini: in Libia non ci sono centri di accoglienza; ci sono centri di detenzione dei migranti, senza distinguere se essi siano persone che si spostano per motivi economici o per ragioni legate alle condizioni climatiche o ambientali del proprio Paese, oppure per richiedere la protezione internazionale. Ciò non è possibile, in quanto non esiste un sistema di protezione.

 

È sempre stato così?

Tale sistema non esisteva neanche al tempo di Gheddafi: la Libia, non avendo mai ratificato la Convenzione di Ginevra, non prevede neppure una concezione della protezione sussidiaria. Insomma, stiamo parlando di persone che, una volta arrivate sul territorio, sono esposte a trattamenti disumani, sia nei centri che all’esterno: molte delle persone che stanno fuori, dai report finora pubblicati, sono sottoposte a condizioni di sfruttamento lavorativo, le donne subiscono continue violenze sessuali… Di fronte a questo dramma, credo che l’unica possibilità per le persone che si trovano in Libia sia quella di essere prelevate e successivamente accolte in un Paese dove invece questa protezione è possibile. Resta fermo il fatto che l’accoglienza non rientra assolutamente nel vocabolario delle decisioni assunte dai governi. Ci vorrebbe una misura straordinaria    per far sì che quel milione di persone che è in Libia riesca a ricevere un’accoglienza dignitosa. Di questo, per il momento, non si vede traccia. Vediamo misure forti che assistono la Guardia costiera, per la sicurezza nei centri di detenzione, però del destino di quel milione di persone si parla molto poco, anzi, non si parla per nulla.

Qualche interrogativo, se non altro a livello ufficiale, dovrebbe sorgere.

 

Che destino prossimo si può immaginare per quei soggetti?

Alcuni di questi saranno rimpatriati nel loro Paese di origine, molto probabilmente; ma Il problema rimane. L’obiettivo riferibile alla cooperazione in atto non è – lo ripeto – trovare una sistemazione dignitosa a quelle persone, bensì evitare che le persone partano e arrivino nell’Unione Europea.

Il resto, se ci sarà – cioè: far sì che queste persone non muoiano non siano sfruttate né torturate – è comunque un obiettivo secondario. Quello che stanno facendo l’Unione e gli Stati membri è realizzare una cooperazione che sia comunque consentita alla luce dei vincoli esistenti in materia di diritti umani. In altre parole, siccome non si può realizzare una cooperazione ‘stile Turchia’ perché la Libia non soddisfa il miminum standard che invece la Turchia sembra soddisfare, si agisce attraverso altre strade, altre strategie, soprattutto rafforzando le autorità locali per prevenire nuovi ingressi.

Poi, auspicabilmente, ci sarà anche un intervento da parte l’UNHCR, che può ricoprire un ruolo fondamentale nella tutela delle persone bisognose di protezione. Questa tutela resta, però, il grande punto interrogativo: è la parte su cu vedo sempre meno risorse, sempre meno investimenti e che, comunque, è eventuale.  Prima preveniamo gli ingressi e, successivamente, ci si preoccuperà del destino di chi emigra.

 

Il fatto che l’UNHCR non intervenga è dovuto soltanto a ragioni di sicurezza sul territorio?

L’UNHCR sarà probabilmente beneficiaria di un grosso finanziamento, che prevede anche interventi sul campo. L’UNHCR è, ricordiamolo, un’organizzazione che lavora con gli Stati, perciò devono esserci autorizzazioni , condizioni strutturali minime affinché essa possa operare. Ovviamente l’UNHCR non potrà intervenire nei centri di detenzione: potrà farlo nei centri di accoglienza per rifugiati. Se ci saranno queste strutture, immagino che anche l’UNHCR potrà svolgere il proprio ruolo.

Nell’era Gheddafi, pur in assenza di ratifica della Convenzione del 1951, l’UNHCR era presente in Libia  fino a un certo momento, perché comunque c’era un accordo che le consentiva di operare e svolgere le proprie attività, ossia: garantire alle persone che ne necessitano, quella accoglienza minima che possa avviarle a una soluzione durevole, quindi a un rimpatrio o a un reinsediamento.  Come si realizzerà concretamente l’attività di interlocutore dell’UNHCR in Libia dipende molto da quelle che saranno concretamente le condizioni operative, da quello che sarà consentito a questa organizzazione. Essendo l’UNHCR un soggetto internazionale governativo, esso interloquisce con le diverse autorità nazionali quando ciò sia possibile e  consenta di portare a termine i propri obiettivi. Ora parlo da osservatrice esterna: non so esattamente come l’Organizzazione abbia deciso di operare in Libia, ma penso che la strategia sia quella di esserci sempre, nella misura del possibile. In questa direzione si muovono anche le intese tra l’UNHCR e il nostro governo finalizzate a creare un clima di sicurezza per i richiedenti asilo e una politica efficace dei reinsediamenti, con l’assistenza dei corridoi umanitari garantiti dalle realtà associative più sensibili della società civile.

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