giovedì, Aprile 22

Italia: sostegno pubblico e proiezione internazionale delle piccole realtà produttive Intervista a Maria Rosaria Mauro, Ordinario di Diritto Internazionale all’Università del Molise e Docente, presso l’Università LUISS ‘Guido Carli’ di Roma, in Diritto Internazionale dell’Economia

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La promozione integrata del Sistema Paese, che fa di economia, scienza e cultura gli assi di riferimento della nostra azione diplomatico-consolare, è prerogativa di una delle otto Direzioni Generali del nostro Ministero degli Affari Esteri (come riorganizzato dalla riforma del 2010). Essa comprende, tra le diverse funzioni, il sostegno alle imprese italiane che operano all’estero, in sinergia con le amministrazioni competenti, gli enti territoriali e le associazioni di categoria, oltre a promuovere iniziative di investimento estero in Italia. In proposito, gli effetti propulsivi della nostra diplomazia economica sono oggetto della seconda edizione di uno studio effettuato da Prometeia, società bolognese di consulenza e analisi economica, presentato stamani alla Farnesina con il titolo: ‘Diplomazia economica: quale impatto per la crescita del Paese’.

Lo scorso gennaio, il Ministro degli Esteri Angelino Alfano commentava positivamente l’esito della precedente ricerca, condotta dalla stessa Società, in merito agli effetti del sostegno economico pubblico all’internazionalizzazione delle nostre imprese : «Lo studio (…) evidenzia un impatto netto positivo dell’attività di supporto e assistenza della diplomazia a favore delle imprese, con benefici diretti su tutta l’economia nazionale». Come leggiamo nel resoconto degli economisti Claudio Colacurcio e Leonardo Catani, relativo alla prima edizione, la diplomazia economica copre diversi livelli di assistenza, «dai servizi informativi di base a vere e proprie forme di assistenza personalizzata». Nel biennio 2014-2015, inoltre, la nostra rete estera ha assistito le imprese nelle gare internazionali (forniture di beni e servizi, infrastrutture) per 756 progetti, coinvolgendo «più di 300 imprese su 90 Paesi» e «portando a un aumento del loro fatturato estero di oltre 50 miliardi di euro». Malgrado le difficoltà dovute a una configurazione quasi pulviscolare delle nostre realtà produttive – situazione ben diversa, ad esempio, dalla Germania, dove «per assistere il 50% dell’export nazionale è sufficiente lavorare con sole 50 imprese» – , il contributo della rete diplomatica alla loro attività fuori dall’Italia è stato quantificato, per il 2015, in «16 miliardi di euro in termini di valore aggiunto (…) sostenendo 230 mila occupati e generando gettito fiscale per quasi 7 miliardi».

Tuttavia parlando del processo di internazionalizzazione che ha progressivamente interessato le imprese italiane, non solo nell’area euromediterranea, sorge la questione dei rapporti con lo Stato estero che le ospita sul proprio territorio e della definizione delle liti che possono sorgere, nell’ambito della loro attività, tra Stati e privati relativamente ai contratti investimento: quale giurisdizione interviene? Quale sarà la legge applicabile?

Prima, però, occorre capire meglio l’origine e le dinamiche di questo processo, per poi valutarne l’importanza nell’attuale fase di apertura al mercato estero, quando il ‘valore aggiunto’ riscontrato dagli analisti costituisce una valida misura di risposta alla crisi economica.  Su tutti questi aspetti, e sulle loro implicazioni giuridiche, abbiamo richiesto l’expertise di Maria Rosaria Mauro, Professore Ordinario di Diritto Internazionale all’Università del Molise e Docente di Diritto Internazionale dell’Economia, presso l’Università LUISS ‘Guido Carli’ di Roma.

 

Professoressa Mauro, come si inscrive nella nostra storia economica e giuridica il processo di internazionalizzazione delle imprese?

Anzitutto, dirò che internazionalizzare le imprese è un’esigenza. L’affermazione è valida in via generale, in quanto il mercato non è più, in termini esclusivi, ‘locale’, ‘nazionale’, ‘europeo’ o ‘mondiale’. L’esigenza di un’internazionalizzazione sussiste, forse, ancora di più quando le imprese sono di piccole dimensioni e, perciò, risentono molto della competizione, della concorrenza e hanno bisogno di affacciarsi su mercati nuovi. Partiamo, allora, da una realtà di fatto: è necessario che l’impresa si internazionalizzi. Il secondo elemento importante da considerare in relazione all’Italia è che il tessuto produttivo italiano è composto al 99% da piccole imprese. Anzi: addirittura da micro-imprese, stando ai parametri fissati dall’UE nel 2003, con un numero di dipendenti e un fatturato molto limitati. Di conseguenza, se da un lato abbiamo l’esigenza di operare sul mercato estero, dall’altro c’è una grande difficoltà dovuta proprio alle loro dimensioni ridotte. Questa difficoltà giustifica il sistema pubblico di sostegno all’internazionalizzazione.

Parliamo di un sistema risalente ai primi anni ’70, incrementato a metà anni ’80 e, ancor più, negli anni ’90 da una serie di provvedimenti normativi che lo hanno modificato nel tempo, mantenendo peraltro due aspetti fondamentali. Da una parte, la necessità di rispettare le regole europee, soprattutto in materia di aiuti di Stato; dall’altra il fatto che l’impresa italiana beneficiaria di tale sostegno è, principalmente, la piccola o micro-impresa, perché la grande impresa si muove da sola. Quindi, si tratta un sistema pubblico che accompagna le varie fasi dell’internazionalizzazione. Gli strumenti e gli attori che figurano in esso possono essere Agenzie che, nel corso degli anni, hanno assunto vesti giuridiche diverse – mi riferisco a ICE, SACE e SIMEST – , i Ministeri competenti (in primis Sviluppo Economico e Affari Esteri) o altri Ministeri che possono essere coinvolti a vario titolo. Poi ci sono gli altri attori: attori privati, associazioni di categoria, Confindustria,  Unioncamere, Assocamerestero, ecc.

Tutti questi attori formano il c.d. ‘Sistema Paese’?

Il Sistema Paese costituisce, in questo ambito, una rete di sostegno all’internazionalizzazione. Detto altrimenti, a seconda dell’esigenza che l’impresa può avere, la rete la sosterrà in maniera articolata: dal finanziamento che copre le spese per gli studi di fattibilità e prefattibilità alla consulenza tecnica, dalla copertura assicurativa al sostegno finanziario e all’investimento diretto estero, e così via. Una ‘missione Paese’ può essere organizzata nei Paesi stranieri per accompagnare le imprese italiane, là dove avviene l’incontro tra il pubblico e il privato. Le imprese sono accompagnate contestualmente da funzionari dei Ministeri coinvolti, dallo stesso Ministro o dai Viceministri competenti, ma anche dalle associazioni di categoria. Questa è la diplomazia economica. Pur non conoscendo ancora il nuovo studio di Prometeia presentato oggi al Ministero, dal titolo si può chiaramente percepire un dato: ormai la politica estera, e quindi anche la diplomazia, hanno un carattere principalmente economico.

Cosa significa?

Voglio dire che il ruolo dell’Italia sulla scena internazionale, comunque, passa per l’importanza delle sue imprese, per la capacità delle imprese italiane di presentarsi sui mercati stranieri e far fronte, ad esempio, alla crisi che abbiamo vissuto a partire dal 2008/2009. Ne deriva che le imprese sono, a un tempo, beneficiarie di questo sistema pubblico di sostegno e, contestualmente, attori di primo piano di una diplomazia nazionale: la politica nazionale è sempre più una politica estera economica, quindi si pone l’esigenza di una diplomazia economica.

Come si presenta, concretamente, la geografia di questo mercato?

Ci sono alcune aree tradizionali: sicuramente i Paesi del Nordafrica (area dei c.d. ‘NA5’), il Medio Oriente e tutto il bacino mediterraneo. Si tratta di partner storici per l’Italia, ossia Paesi con cui l’Italia ha avuto da sempre rapporti economico-commerciali strettissimi e dove troviamo anche una forte concorrenza da parte di altri competitor europei come la Francia. Queste sono aree privilegiate, come lo erano un tempo i Paesi dell’Europa orientale. Poi, ovviamente, ci sono sempre il mercato americano e quello dei Paesi dell’Estremo Oriente (Cina in testa).

Quali sono le criticità specifiche dell’Italia rispetto agli altri Paesi?

Sicuramente – ma bisognerebbe chiedere a chi lavora concretamente nel campo dell’internazionalizzazione – il problema maggiore dell’ Italia è che ci sono tanti soggetti che fanno la stessa cosa: si parla tanto di ‘Sistema Paese’, però poi le Regioni, similmente alle associazioni di categoria, tendono ad andare per conto proprio; ICE SACE e SIMEST, specie in passato, hanno avuto competenze simili se non identiche  – non si capiva bene chi dovesse fare che cosa. Il Sistema Paese italiano, rispetto a uno Stato come la Germania, forse si trova più sulla carta che non nella realtà concreta. Questo è il limite maggiore. L’altro, che come accennavo è al tempo stesso un punto di forza per la nostra economia, è dato dalle micro-dimensioni medie delle aziende italiane.

Questo è ciò che si vede nella realtà quotidiana dell’economia e del mercato. Parlando ora in termini più strettamente giuridici, il quadro non è soltanto nazionale, ma anche europeo e internazionale.

Potrebbe affrontare la questione del diritto applicabile, soprattutto in riferimento agli attuali meccanismi di arbitrato internazionale?

C’è tutta una serie di strumenti che, forse in questo caso più indirettamente, supportano l’internazionalizzazione delle imprese in generale e, in particolare, la forma più importante di internazionalizzazione che è quella produttiva, ossia la realizzazione di investimenti produttivi all’estero. Esistono in proposito molti meccanismi di sostegno, che si traducono in regole internazionali, cioè regole vincolanti per gli Stati. In particolare, esse sono contenute in accordi bilaterali sugli investimenti – abbreviati nell’acronimo inglese BIT: ‘Bilateral Investment Treaty’. Normalmente in italiano li chiamiamo ‘Accordi per la promozione e la protezione degli investimenti’. Sono accordi bilaterali tra due Stati e hanno natura di accordi quadro: non si riferiscono a un investimento in particolare, ma riguardano tutti investimenti effettuati dai ‘nazionali’ – cioè persone fisiche e giuridiche di una parte del trattato – nell’altra parte contraente. Quindi sono accordi bilaterali reciproci e coprono tutti gli investimenti, in entrambi i flussi.

Per ciò che riguarda gli accordi sottoscritti dall’Italia, mi riferisco agli investimenti in uscita effettuati da nazionali italiani (persone fisiche) o nazionali imprese – con nazionalità individuata in base a diversi criteri – nei Paesi stranieri o nel Paese straniero con cui l’Italia conclude l’accordo; ovvero, a investimenti effettuati dai nazionali di questo Paese straniero in Italia. Gli accordi quadro, quindi, contengono norme che riguardano tutta la ‘vita’ di un investimento: il suo lo stabilimento sul mercato straniero (accesso e trattamento), le misure drastiche a cui può essere sottoposto (come espropriazione e nazionalizzazione), i trasferimenti valutari che l’investitore può effettuare in patria o altrove, la soluzione delle controversie.

Per quest’ultimo punto, l’accordo bilaterale prevede, di norma, due tipi di clausole. Una si riferisce alle controversie fra gli Stati (quindi fra i 2 Stati che hanno concluso l’accordo), in base alla quale troviamo i metodi classici previsti dal diritto internazionale (come l’arbitrato o il ricorso alla Corte internazionale di Giustizia). L’altra clausola, che è stata la vera novità di questi accordi – il primo accordo di questo tipo è stato concluso tra il Pakistan e la Germania nel 1959 – e ormai è una prassi comune degli accordi bilaterali, riguarda la risoluzione di controversie tra il privato investitore e il c.d. ‘Stato ospite’, cioè lo Stato in cui il privato effettua l’investimento. Queste clausole molto spesso prevedono il sistema ICSID (‘Centro internazionale per il regolamento delle controversie in materia di investimento’). Si tratta di una forma di arbitrato internazionale istituita nel 1965 dalla Convenzione di Washington nell’ambito della Banca Mondiale. Il Centro in questione opera come un’agenzia del suo gruppo ed è un’organizzazione internazionale autonoma e indipendente a tutti gli effetti.

Obiettivo principale della Banca Mondiale, come è comunemente chiamata la BIRS (‘Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo’), è la promozione degli investimenti – in generale – e l’ICSID è stata istituita proprio come strumento per promuoverli all’estero.

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