lunedì, ottobre 15

Istituzioni fiscali indipendenti: chi sono e cosa fanno i nuovi guardiani dei bilanci pubblici in Europa? Stanno emergendo in particolare a livello europeo come vere e proprie autorità di controllo

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Lo scorso 9 ottobre l’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB), per bocca del suo Presidente, Giuseppe Pisauro, convocato in audizione dalle Commissioni bilancio di Camera e Senato in seduta congiunta, ha negato la sua validazione alle previsioni macroeconomiche relative al 2019, riportate nel quadro programmatico della Nota di aggiornamento dal Documento di Economia e Finanza (Def) 2018. A seguito di questa bocciatura ufficiale del documento programmatico del Governo, le Commissioni bilancio potranno chiedere -con 1/3 dei voti favorevoli- che il Governo torni in Parlamento per rispondere ai rilievi fatti, in base al meccanismo delcomply or explain, come previsto dal funzionamento dell’UPB. Secondo tale principio, il Ministro dell’Economia è tenuto a rispettare le indicazioni dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (quindi rivedendo sostanzialmente le previsioni e misure della nota di aggiornamento al DEF) o -in alternativa- a giustificare, numeri alla mano, la correttezza delle sue stime contro il parere dei tecnici. Nel secondo caso, una risposta insufficiente da parte del Governo sul piano tecnico, oltre che fornire nuovi argomenti alle opposizioni, potrebbe contribuire ad aumentare l’incertezza da parte di investitori e risparmiatori, alimentando le tensioni dei mercati e l’irrigidimento delle istituzioni europee. Sebbene dal 2013 (anno in cui è entrato in funzione L’UPB) ad oggi il Parlamento non abbia mai attivato questa procedura, nell’attuale scenario politico è verosimile che le opposizioni scelgano di unirsi per raccogliere i voti necessari in una delle commissioni bilancio di Camera o Senato. La validazione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio si presenta così come uno scoglio difficilmente aggirabile da parte del Governo in una partita politica decisiva come quella della legge di bilancio.
Come è nato e quali sono le funzioni di un simile organismo indipendente di tecnici? che ha di fatto acquisito un potere di controllo di primo piano sulle finanze pubbliche.

L’UPB fa parte di una rete europea e internazionale di istituzioni fiscali indipendenti (IFI), composti da esperti del settore non eletti, incaricati di vigilare sulla sostenibilità dei conti pubblici dei rispettivi Paesi, attraverso attività di analisi, previsione, monitoraggio e di orientamento delle politiche di bilancio. Se simili consigli di economisti, con funzioni consultive nei confronti dei governi e parlamenti, avevano fatto la loro comparsa in passato -come in Belgio (1936), nei Paesi Bassi (1945), Danimarca (1962), Austria (1970) e negli Stati Uniti (1974)- è in particolare a partire dagli anni ’90 che all’interno dell’OCSE si fa strada l’idea di promuoverne sistematicamente la costituzione, come presidi indipendenti sulle politiche fiscali nazionali, parallelamente alla diffusione internazionale del modello delle banche centrali indipendenti. L’obiettivo di fondo era simile: sottrarre il più possibile alle dinamiche elettorali, alle pressioni politiche proprie delle democrazie, e quindi ai governi, l’autorità finale sulle scelte di politica economica e fiscale, di modo che le stesse fossero -così si argomentava- sostenibili nel lungo periodo in un contesto di integrazione crescente dei mercati. Se però, fino al 2007, i Paesi a dotarsene restavano pochi, con lo scoppio della crisi finanziaria globale -e l’esplosione dei debiti pubblici a seguito del salvataggio degli istituti finanziari e delle altre misure straordinarie adottate dai governi-, l’idea di promuovere la creazione di istituzioni fiscali indipendenti sarebbe tornata con forza nell’agenda di riforme livello internazionale. Nell’ultimo decennio le istituzioni fiscali indipendenti sono più che triplicate nei Paesi OCSE, arrivando a un totale di 16 e affermandosi fra «le più importanti innovazioni nell’emergente architettura di gestione delle finanze pubbliche» (Rapporto OCSE 2016, p. 1).

L’Europa è stata la principale protagonista della rapida diffusione di questi organismi di controllo. All’interno dell’Unione la creazione delle istituzioni fiscali indipendenti è stata inclusa, accanto ai criteri e vincoli per i bilanci pubblici e le politiche economiche, fra le misure previste nel trattato intergovernativo di stabilità, coordinamento e governance (che include il Fiscal Compact), sottoscritto da 25 Paesi dell’Unione nel marzo 2012, con carattere obbligatorio per tutti i governi dell’eurozona. Nello stesso paragrafo in cui si stabilisce la trasposizione del Fiscal Compact in una normativa di «carattere permanente» e «preferibilmente costituzionale», si dà mandato alle parti contraenti di definire «ruolo e indipendenza delle istituzioni responsabili a livello nazionale di monitorare il rispetto delle regole» stabilite nel trattato. In questo modo le istituzioni fiscali indipendenti sono divenute a tutti gli effetti organismi tecnocratici preposti a garantire il rispetto delle regole europee nel quadro di coordinamento e convergenza delle politiche fiscali emerso come risposta alla crisi dei debiti sovrani dell’eurozona.

Sebbene generalmente finalizzate ad assicurare la sostenibilità dei bilanci pubblici e composte da esperti non eletti, la definizione del mandato e concreto funzionamento delle istituzioni fiscali indipendenti sono stati lasciati -anche nel Fiscal Compact ai singoli governi nazionali. Per questa ragione i profili di indipendenza e i poteri effettivi di controllo degli organismi in questione variano considerevolmente a seconda dei Paesi che li hanno adottati, a cominciare dal loro assetto istituzionale, come rilevato dal recente rapporto OCSE e da alcuni studi dedicati.
In più della metà dei Paesi membri OCSE, queste istituzioni assumono la forma di consigli fiscali indipendenti, con funzioni consultive, incardinati nei ministeri delle finanze e con differenti gradi di indipendenza dall’esecutivo (Belgio e Regno Unito rappresentanza i due estremi opposti, in tal senso); mentre l’altro modello più diffuso appare quello dell’ufficio parlamentare di bilancio -come nel caso italiano-, in cui l’istituzione indipendente si relazione formalmente con il Parlamento, assistendolo e fornendogli indirizzi nei suoi lavori relativi alle politiche di bilancio.

L’effettiva indipendenza delle istituzioni e degli esperti che la compongono è assai variegata: i tecnici delle IFI possono essere designati dal Governo o dal Parlamento, mentre le misure attuate per scongiurare possibili conflitti di interesse solo in pochi casi appaiono stringenti (come l’obbligo di assumere l’incarico a tempo pieno, senza poter avere altre attività contemporaneamente), essendo spesso deboli o inesistenti.
Se la gran parte degli esperti che presiedono alle IFI ha un background nell’accademia (più del 40%), rilevante appare la percentuale di quelli con esperienze nel settore privato (quasi il 20%). Allo stesso modo gli standard di trasparenza in merito al ricorso, da parte delle IFI, a comitati e agenzie di consulenza esterna -e alla composizione di queste ultime- appaiono raramente definiti, nonostante la loro importanza: secondo l’OCSE più della metà di queste istituzioni si serve abitualmente di simili attività di consulenza.
Infine, anche relativamente ai poteri di controllo effettivo le differenze sono notevoli: nella maggior parte dei casi la normativa prevede, in caso di gravi divergenze fra le analisi e raccomandazione delle IFI e le scelte di bilancio dei governi, l’attuazione del meccanismo comply or explain (come in Italia, Spagna, Malta e Irlanda), mentre in altri Paesi le istituzioni non hanno di fatto alcun potere nei confronti degli esecutivi (come in Lussemburgo) (Horvath 2018, p. 512).

Dal 2015, su proposta del report dei cinque presidenti per il completamento dell’Unione economica e monetaria, è stato istituito lo European Fiscal Board, come comitato consultivo della Commissione per monitorare le politiche di bilancio nazionale e coordinare il lavoro delle IFI degli Stati membri, presieduto da Niels Thygesen -professore emerito a Copenaghen e convinto sostenitore delle politiche di rigore fiscale-, e che annovera fra i suoi cinque membri una esponente del settore privato: Sandrine Duchene, segreteria generale della compagnia assicurativa AXA. Parallelamente, le IFI europee hanno costituito un vero e proprio network europeo per rafforzare il coordinamento fra realtà nazionali e con lo European Fiscal Board, e per sviluppare approcci, metodologie e punti di vista comuni fra gli esperti coinvolti, promuovendo verso i rispettivi governi il raggiungimento di standard elevati sul loro mandato e funzionamento, secondo i principi guida dell’OCSE.

Le istituzioni fiscali indipendenti, all’interno delle quali si colloca l’italiano Ufficio Parlamentare di Bilancio, stanno quindi emergendo in particolare a livello europeo come vere e proprie autorità di controllo -di matrice tecnica e non elettiva- in grado di assicurare il rispetto delle regole di bilancio da parte dei governi, anche con strumenti soft, ma dotati di concreta efficacia, come il comply or explain, divenendo quindi sempre più influenti nelle scelte fondamentali di politica economica e fiscale.

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