lunedì, Giugno 27

Il nuovo codice degli appalti field_506ffbaa4a8d4

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La nostra proposta tocca – ci spiega – quattro aspetti: la tutela dei trattamenti retributivi e previdenziali dei lavoratori attraverso la responsabilità in solido; contrastare l’illegalità e l’infiltrazione malavitose, reintroducendo gli indici di congruità a garanzia dei livelli occupazionali (in caso di cambio di appalto devono essere garantiti ai lavoratori di continuare ad avere dei posti di lavoro); contrastare il massimo ribasso, reintroducendo il rispetto delle clausole sociali soprattutto quando viene espulso o tolto l’appalto al primo appaltatore; escludere dall procedure degli appalti le imprese che abbiano violato gli obblighi contrattuali. Per un Paese civile queste sono le richieste minime. Contiene, oltretutto, una parte che risponde ai danni che ha fatto il job act sulle clausole sociali, chiedendo al Governo di dotarsi di una normativa che ripristina le clausole sociali che non ci sono quando è uscita la legge sul job act”.

Un fatto fondamentale è lo snellimento delle procedure, diciamo un soft law, molto più europeo.  Ma questa potrebbe essere un’arma a doppio taglio. La dialettica tra i valori della legalità-trasparenza-concorrenza, da un lato, e quelli della efficienza-semplificazione-snellimento procedimentale, dall’altro, è particolarmente avvertita in questo momento, sia dalle stazioni appaltanti –  alle prese con procedure sempre più complesse e farraginose e con una pletora di adempimenti pubblicitari e informativi –  sia dagli operatori economici, tenuti ancora, nonostante i principi di semplficazione ed autocertificazione, a sopportare oneri ed adempimenti gravosi, oltre a garantire una produzione documentale tuttora significativa (si veda il tanto criticato sistema AVCPass). La sintesi tra queste opposte esigenze non è facile da attuare, specie in un paese come l’Italia, dove la corruzione rimane ancora una piaga oggetto di forti preoccupazioni e azioni di contrasto da parte del nostro legislatore. Anche Cantone, ha espresso forti perplessità circa l’abuso delle procedure “semplificate” di tipo negoziato”. Alessandro Massari, aggiunge al quadro appena spiegato che “il tema è invece, come si suol dire, più “a monte”, ossia è quello di una radicale semplificazione, al di là degli strumenti adottati. E comunque auspicabilmente partendo, non dalle norme, ma da una vera e propria reingegnerizzazione e informatizzazione di tutto il ciclo dell’appalto: se si può comprendere per certi aspetti l‘idea delle aggregazioni, in realtà il ciclo dell’appalto e della fornitura (la “supply chain”) è unitario, dalla progettazione all’affidamento alla gestione, e quindi averlo “spezzettato” senza governance in più plessi amministrativi è stato, da questo punto di vista, un errore strategico, fonte tra l’altro di deresponsabilizzazioni reciproche tra i vari plessi. L’auspicio che ci sentiamo di formulare è che si possa inaugurare una nuova stagione sugli appalti  pubblici all’insegna di una maggiore stabilità del quadro normativo a vantaggio di tutto il “Sistema Paese”. Il vigente Codice è stato modificato circa 600 volte dal 2006 ad oggi, con una media di una modifica a settimana”.

E per la CGIL quali sono gli elementi di criticità o di ambivalenza? “Il testo che è uscito dal Senato riguarda, purtroppo, solo gli appalti pubblici – ci spiega Moulay El Akkioui – Vengono esclusi gli appalti privati. Questo è un elemento di criticità, nonostante la direttiva europea riguardi solo gli appalti pubblici. Ci sono anche aspetti positivi, ad esempio l’Anac, è un elemento innovativo; oppure la riduzione delle stazioni appaltanti: passare dalle 36 mila ad un numero che permette di garantire la trasparenza e la legalità. Si spera che la Camera possa introdurre degli elementi aggiuntivi ma possibilmente inserire le clausole sociali arginando il danno che ha fatto il job act. Con la soppressione dell’art. 18 in caso di cambio di appaltatore, non ci deve essere il ricatto, altrimenti viene a mancare anche la sicurezza sul lavoro. Elementi di criticità: come della riduzione delle stazioni appaltanti, ma a quanto? Il coordinamento della banca dati: non si sa qual è la procedura per avere un coordinamento e un dialogo tra le varie banche dati per fornire all’Anac gli elementi che gli permettono di escludere l e imprese non idonee”.

UNA PRECISAZIONE SUL PROJECT FINANCING:

Ci può spiegare perché il Project Financing è nell’occhio del ciclone avvocato Massari?

La questione è molto complessa e riguarda soprattutto i Project c.d. “freddi”, ovvero quelli relativi ad opere pubbliche non suscettibili di sfruttamento economico (ospedali, caserme, scuole, edifici penitenziari, uffici della p.a., ecc.), dove la “concessione” (che implica l’ineludibile assunzione del relativo rischio gestionale) maschera in realtà un appalto (con assunzione del solo rischio di impresa diverso dal rischio connesso alla gestione), il tutto con maggiori oneri finali a carico della finanza pubblica.

Sono ben note a tutti gli operatori del settore le analisi documentate nel rapporto «A focus on PPPs in Italy»   della Ragioneria generale dello Stato e nell’indagine svolta dall’ISTAT, che ha messo sotto osservazione 24 operazioni di PPP “freddi” per un investimento di 4 miliardi di euro, ove  in 17 casi su 24, pari al 71%, per un valore di 3,5 miliardi su 4 (87%), i privati non rischiavano nulla, e dunque non si trattava di vero project financing ma di un “appalto mascherato”.

L’uso dei PPPs in paesi come l’Italia, che ha un elevato debito pubblico e deficit da contenere,  può costituire un’opportunità, ma presenta anche un rischio, dal momento che queste transazioni nonostante siano finanziate “formalmente” per la maggior parte dal settore privato, ricadono “sostanzialmente” sui conti pubblici. L’Italia gestisce un sistema di valutazione ex-post dei contratti di partenariato per la classificazione delle infrastrutture come “fuori bilancio” o “a bilancio”. Ciò vale soprattutto per le infrastrutture destinate all’uso diretto dalla PA. L’istituto incaricato di questa valutazione è l’Istituto Italiano Nazionale di Statistica (ISTAT), che, nell’ambito delle sue funzioni, classifica i PPPs al fine di valutare il loro impatto sul deficit pubblico (e il debito pubblico). A seguito di questa valutazione, una transazione che era inizialmente inquadrata come una transazione, con costi di infrastruttura “fuori bilancio”, potrebbe rivelarsi essere sostenuta di fatto da parte del partner pubblico, il che significa che sarebbe classificata come “a bilancio”, con conseguente aumento delle spese e una impatto negativo sul pubblico erario. Questo è quanto ha recentemente evidenziato, del resto, anche la Corte europea di giustizia (con sentenza del 10 marzo 2011, nella causa C-274/09), secondo cui “rischi come quello legato a una cattiva gestione o ad errori di valutazione da parte dell’operatore economico non sono determinanti ai fini della qualificazione di un contratto come appalto pubblico o come concessione di servizi, dal momento che rischi del genere … sono insiti in qualsiasi contratto”. Il vero rischio qualificante il contratto di concessione, ha sottolineato la Corte, non è il rischio di disponibilità, ma il rischio di domanda, ossia “il rischio di esposizione all’alea del mercato … il quale può tradursi nel rischio di concorrenza da parte di altri operatori, nel rischio di uno squilibrio tra domanda e offerta di servizi, nel rischio d’insolvenza dei soggetti che devono pagare il prezzo dei servizi forniti, nel rischio di mancata copertura integrale delle spese di gestione mediante le entrate …”. Il nostro legislatore dovrà quindi ripensare, anche sulla scorta della giurisprudenza comunitaria e nazionale, all’ambito dei Project freddi e sottoporli a più penetranti controlli economico-finanziari ex ante e non solo ex post al fine di verificare il reale impatto sulla finanza pubblica.

 

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