giovedì, Giugno 17

Francia-Germania eurozona: vittoria ‘di facciata’ Quali i vincitori e gli sconfitti di questa proposta di accordo? Ne abbiamo parlato con Matteo Villa (ISPI)

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Fra i punti più attesi sull’agenda dell’Eurogruppo iniziato ieri, 19 Novembre – accanto alla discussione e verdetto sulla manovra italiana (previsto per il mercoledì 21 Novembre) – vi è stata la presentazione del progetto di un budget comune ad hoc per i Paesi dell’eurozona da parte di Le Maire e Scholz, ministri delle finanze rispettivamente di Francia e Germania. Pilastro dell’ambizioso programma di riforme dell’architettura fiscale e finanziaria dell’area euro promosso da Macron, il piano illustrato ieri a Bruxelles porta con sé le cicatrici e disillusioni largamente preventivate della lunga e complessa mediazione per la (ri)costruzione di un asse franco-tedesco fortemente voluto da Parigi, quale perno e centro propulsivo del processo di rafforzamento e completamento dell’unione economica e monetaria. L’idea avanzata inizialmente dalla Francia e annunciata lo scorso giugno appare infatti estremamente ridimensionata rispetto alle promesse originali. Nelle intenzioni iniziali, infatti, il progetto francese prevedeva un bilancio del tutto separato da quello UE – con una dotazione parti a un’elevata percentuale del PIL europeo – in grado di fungere da meccanismo di redistribuzione fiscale interno all’eurozona attraverso il finanziamento a programmi di investimento per la crescita dei Paesi con squilibri interni tali da destabilizzare l’intera eurozona.

L’ipotesi di un simile budget era emersa lo scorso 19 giugno nello scarno paragrafo ad esso dedicato nella prima road-map franco-tedesca per una riforma per ‘rinnovare le promesse di sicurezza e prosperità dell’Europa’, tracciata nella dichiarazione congiunta di Macron e Merkel a conclusione del summit a Mesenberg.  A distanza di mesi, mentre tutte le altre promesse contenute in quella dichiarazione sembrano essere cadute nel vuoto – dal completamento dell’Unione bancaria (con la mancata realizzazione di un sistema di garanzia dei depositi a livello europeo) all’ipotesi di un fondo europeo per contrastare la disoccupazione – la definizione della proposta di un budget europeo appare di gran lunga inferiore alle aspettative.

L’accordo franco-tedesco presentato ieri riduce l’idea di un bilancio separato ad un capitolo speciale all’interno del budget pluriennale dell’Unione per promuoverela competitività, convergenza e stabilità‘ interne all’eurozona, senza specificarne né l’entità, in termini di disponibilità finanziarie, né le tempistiche di realizzazione.  Il documento, di appena due pagine, prevede infatti un budget finalizzato a promuovere la convergenza fra politiche economiche e incentivare programmi di riforma attraverso il co-finanziamento di programmi di investimento su ricerca e sviluppo, innovazione e capitale umano. Tale fondo sarebbe destinato esclusivamente agli Stati dell’area euro e finanziato sia con risorse derivanti da entrate comuni (come una tassa sulle transazioni finanziarie sul modello francese, come suggerisce il testo dell’accordo), sia attraverso il contributo stabile per Paesi partecipanti, da definirsi attraverso un futuro trattato intergovernativo. Rientrando pienamente nel quadro del bilancio europeo, la proposta di istituzione di tale budget sarebbe però ugualmente sottoposta al voto dei 27 Stati membri del Consiglio. La gestione del budget per l’eurozona sarebbe invece demandata ai governi dell’area euro, in base a linee guida definite annualmente dall’Eurogruppo.

Il documento suggerisce quindi di adottare la procedura del management condiviso. In base ad essa gli Stati membri dell’eurozona dovrebbero presentare ogni anno programmi di breve termine per l’utilizzo del budget, da discutere, emendare e approvare congiuntamente per poi sottoporli al vaglio della Commissione, cui spetterebbe l’autorità finale di approvarli. Fra le novità più rilevanti previste in questo accordo e non contemplate nell’idea originale, il documento prevede che a beneficiare di tali finanziamenti possano essere solo gli Stati membri che perseguano politiche coerenti con gli obblighi previsti dal sistema di coordinamento europeo delle politiche economiche, incluse le regole fiscali’ . Una clausola questa che manifesta le primarie preoccupazioni della Germania e dei Paesi potenziali contributori netti (in primis gli Stati nordici) per un ‘azzardo morale’ da parte degli Stati in difficoltà che, beneficiando maggiormente di tali fondi, potrebbero essere disincentivati ad attuare le riforme strutturali e le politiche di rigore prescritte a livello europeo. La proposta di budget europeo, bandiera dell’iniziativa francese per far uscire dallo stallo il governo dell’eurozona, appare quindi incagliarsi ancora una volta – come le maggiori ipotesi di riforma miranti all’integrazione ‘politica’ dell’unione economica e monetaria – sotto il colpo dei veti e interessi contrapposti fra Stati membri, riflesso delle loro crescenti asimmetrie economiche e divergenze politiche.

Quali i vincitori e gli sconfitti di questa proposta di accordo? Quali le implicazioni politiche per i suoi maggiori promotori e le prospettive di una sua effettiva finalizzazione? Ne abbiamo parlato con Matteo Villa, Research Fellow in Europe and Global Governance all’ISPI.

 

La proposta per la creazione di un budget per l’eurozona può rappresentare una vittoria o una sconfitta per il governo Macron?

Direi francamente che questo accordo non rappresenta per nulla un successo per Macron. Nell’ultimo anno e mezzo il presidente francese aveva molto insistito su questa proposta, ma di fatto è risultato evidente come il governo Merkel non abbia voluto cedere di un passo, non essendo in posizione di poter cedere. Sono ormai anni che si parla di possibili bilanci dell’eurozona, finalizzati a favorire la convergenza fra Paesi. Come ribadito nel documento presentato all’Eurogruppo di ieri, l’euro porta con sé numerosi benefici, ma anche problemi, perché diventa meno semplice per i Paesi poco competitivi convergere sulla scia di quelli più competitivi, perché ovviamente elimina autorità sulle politiche monetarie nazionali, senza però controbilanciare dal punto di vista fiscale con una fiscalità e una conseguente politica comune europea. Nella proposta di bilancio dell’eurozona è implicata la possibilità di trasferimenti fiscali da uno Stato all’altro: cosa che potrebbe funzionare nel caso in cui tali trasferimenti fossero bilanciati fra i Paesi membri. Dal momento che negli ultimi 20 anni alcuni Paesi sono strutturalmente più indietro di altri, chi dovrebbe contribuire a finanziare questo budget con risorse che probabilmente non torneranno più indietro – in quanto più competitivo – chiaramente non vuole mettere soldi. Alla fine ci troviamo sempre nello stesso circolo vizioso, in cui si chiede ai Paesi come la Germania e gli Stati nordici di condividere le risorse, mentre questi rispondo affermando la convergenza va realizzata non con maggiori spese a livello europeo, ma con riforme strutturali nazionali e politiche di austerity per recuperare competitività. In questo quadro non si muove nulla nel momento in cui i Paesi “forti” continuano ad avere posizioni, sia dal punto di vista di teoria economica che di politica, molto distanti dai Paesi in difficoltà. Dall’altra parte però si ha una crescente sfiducia verso l’euro e la costruzione europea. Il tentativo condiviso è quindi quello, per così dire, di dare una ‘maschera’ di riforme migliorative, di fronte all’effettiva impossibilità da entrambe le parti di produrre reali avanzamenti. Macron è stato eletto anche con l’idea che avrebbe provato a creare un bilancio comune dell’eurozona e in tutti i modi negli ultimi mesi ha tirato fuori proposte che incontrassero il favore tedesco: ma non gli è andata bene. La proposta conclusiva è talmente annacquata da non prevedere praticamente nulla. Il documento – che comunque non è stato ‘firmato’ ancora da nessuno – non contiene niente. Non si dice quale dovrebbe essere la disponibilità finanziaria di tale bilancio, non si dice quali dovrebbero essere le regole con cui funzionare. Si dice soltanto chi lo dovrebbe amministrare: quello che è attualmente il fondo salva stati (MES) e più o meno a quali regole di massima dovrebbe sottostare. Questo perché un documento più specifico di così non poteva andare bene per la Germania. Quindi si cerca di fare un piccolissimo passo avanti, di fronte al fatto che Merkel in questo momento non è certo in una posizione tale da poter far digerire ai suoi elettori e al suo partito un simile impegno.       

Una sconfitta quindi per Macron anche dal punto di vista di politica interna?

La piattaforma ‘europea’ di Macron non è mai stata veramente ‘europeista’: ma mirava a fare della Francia una protagonista nelle scelte europee e nella battaglia contro gli ‘euro-scettici’. Il capitale politico spendibile da un leader verso l’Europa cambia tantissimo nel momento in cui il suo consenso è in discesa. Lo si vede adesso con Merkel, ma per Macron è iniziato poco dopo il suo insediamento. I suoi voti effettivi non sono mai andati oltre il 24%. Ha fatto subito una politica molto aggressiva a livello domestico, iniziando da subito a perdere consensi. Ha rischiato e rischia ancora – vedi l’ultima ondata di protesta in Francia di questi giorni – di diventare anche lui un ‘Hollande’: un presidente che da un discreto consenso è sceso nel giro di pochissimo a un tasso di approvazione fra i più bassi della storia francese. Anche Macron potrebbe avere una simile parabola. Quindi continua a insistere con parte delle sue proposte per l’Europa, concentrandosi su Difesa e Bilancio. Per lui è prioritario guardare a casa sua.

Il piano per un budget europeo potrebbe ancora portargli consenso a livello interno, specie nei confronti dell’elettorato più ‘europeista’?

A mio parere, al momento ai francesi interessano poco simili questioni europee. Anche gli stessi europeisti di En Marche erano più anti-Le Pen che ‘pro Europa’. Ai francesi al momento interessano questioni di politica interna. Non ci sono forti pressioni su questioni relative alla politica europea: per quanto in media la Francia sia ancora abbastanza ‘europeista’. Questo accordo di certo è un tentativo da parte dei rispettivi leader di dare una spinta ai loro partiti: ma non tanto dal punto di vista interno, ma come risposta al crescente nazionalismo e populismo in Europa. Un tentativo riuscito fino a un certo punto, almeno al momento. Fino a che le proposte rimarranno a questo livello di dettaglio, resteremo al livello di annunci che si perdono poi in pochi giorni.

Quali gli interessi del governo tedesco per questo accordo? Quale il suo investimento politico? In quali punti la Merkel ha ceduto?

La Germania è stata ancora più fredda rispetto a questo ‘accordo’, anche se sarebbe meglio parlare di un ‘pre-accordo’ fra i due Paesi. La Francia può permettersi di rivendicare basi e fondamentali economici solidi: per questo fa ancora da ‘pontiere’, non venendo percepita come ‘Sud’ dell’Europa.  A fronte di questo, in Germania – dalla CDU alla SPD – sono tutti molto freddi rispetto all’opportunità di impegnarsi a finanziare un budget comune per l’eurozona. Sono anche consapevoli che una simile misura non porta alcun maggiore consenso interno. Anzi al contrario potrebbe addirittura danneggiarli. In un contesto in cui Merkel a breve non sarà più Presidente della CDU: e quindi ha molto altro a cui pensare. Merkel in questi mesi ha dato segno di essere in qualche modo infastidita dal tentativo di Macron di far passare un simile accordo, che non era per lei all’ordine del giorno.

Allo stesso tempo un qualche accordo bisognava presentarlo, dopo la dichiarazione di Mesenberg dello scorso Giugno…

Esatto. Anche perché se si fosse lasciato cadere del tutto sarebbe anche caduto il velo di ‘ipocrisia’ degli ultimi anni, in cui più volte è stata annunciata la volontà di riformare l’eurozona, ma senza un reale investimento politico. In questo caso bisogna almeno mantenere una facciata di avanzamento.

In che modo l’Italia potrebbe guadagnarci o perderci da un simile accordo?

Facciamo finta che l’accordo possa andare in porto. Partiamo dai possibili benefici. Se hai un bilancio dell’eurozona e lo colleghi al fatto che un Paese faccia riforme strutturali, sostenendolo però con fondi per investimenti: in quel modo lo incentivi a fare le riforme, senza comprometterne però la crescita, aiutandolo a recuperare competitività. Questo è un guadagno. Dipende però dall’entità dei finanziamenti che un simile budget potrebbe stanziare. Se consideriamo che li investimenti pubblici in Italia sono pari solo al 2% del PIL, si capisce che anche finanziamenti di entità ridotta possono essere importanti. Un bilancio dell’eurozona misero, però, per un Paese grande come l’Italia potrebbe fare molto poco. Potrebbe fare di più per un Paese più piccolo, come la Grecia. I rischi invece sono rappresentati dai vincoli inseriti in questo accordo: il fatto che si debbano rispettare tutte le regole fiscali per poterne beneficiare. Siccome già esistono le procedure di infrazione e sanzioni ipotetiche per i Paesi che sforino i vincoli, ricollegare anche un simile budget per la crescita al rispetto delle regole, significherebbe di fatto punire due volte chi in quel momento non rispettasse le regole. Di fatto ogni possibile budget dell’eurozona sarebbe comunque legato al MES: perché quindi vincolarli al rispetto delle regole fiscali, quando servirebbero proprio per promuovere gli investimenti e la crescita strutturale? Il motivo è politico. Non si vuole aiutare un Paese in difficoltà che non rispetta le regole ritenute importanti. Ma significherebbe punire due volte un Paese. Per questo, dal punto di vista politico, l’Italia non potrebbe mai accettare una simile clausola: questo varrebbe per un governo di qualsiasi colore. Nessuno acconsentirebbe a creare un bilancio finanziato con i soldi dei contribuenti e che però non potesse andare a chi non seguisse pedissequamente i vincoli europei. Sarebbe infattibile. Questa postilla non era presente nelle versioni precedenti dell’accordo e probabilmente è stata inserita dalla Germania. Il rischio è quindi che una simile riforma finisca per penalizzare ancora di più i Paesi che – o per volontà o a volte per impossibilità – non rispettassero i vincoli di bilancio europei.     

Con queste premesse sembra che un simile accordo scontenti sia i Paesi potenziali creditori netti, sia quelli della ‘euro-periferia’ che avrebbero beneficiato maggiormente da un simile budget. Esistono a suo avviso le condizioni perché un simile progetto incontri consensi nell’Eurogruppo?

Sì, il punto è proprio questo: un simile accordo scontenta tutti. Di solito, quando vi sono dibattiti sui grandi temi che prevedano la condivisione dei rischi e degli oneri, ci si spacca in due o più coalizioni e il compromesso diventa difficile. Lo abbiamo visto a proposito delle gestione della crisi dei migranti a livello europeo. In casi come questo è difficilissimo trovare un minimo comune denominatore. Se posso fare una battuta: l’unico grande dibattito oggi in Europa che sta riuscendo a unificare tutti è quello sul Brexit, perché stiamo andando tutti addosso contro uno, il Regno Unito, in una posizione negoziale di gran lunga inferiore al resto dei Paesi membri… In tutti gli altri casi le divisioni diventano sempre più palesi, anche rispetto al passato. La sfortuna dell’Europa è quella di avere una moneta unica, ma di non avere alcuna politica comune.

Un’ultima questione: quali solo le prospettive di una finalizzazione di questo accordo prima delle prossime elezioni europee?

Sarò brutale: zero. E’ giusto essere chiari. Questi “accordi” servono prevalentemente a posizionare pedine in vista dell’appuntamento elettorale europeo: non servono per discutere di vere e proprie politiche da adottare. Al momento tutti si stanno posizionando per definire il proprio profilo in vista della competizione elettorale. Ma fino a maggio prossimo sarà verosimilmente tutto fermo. Prepariamoci al fatto che la stasi sul fronte europeo durerà. A meno che vi sia una crisi fragorosa che costringa tutti a sedersi nuovamente attorno a un tavolo. Spero che non arrivi dall’Italia. Certo, poi se vai al tavolo come Paese che sta subendo più degli altri gli effetti di una crisi, anche la tua posizione negoziale si indebolisce e si rischia di vedersi imposte nuove condizioni. Come è accaduto a proposito del Fiscal Compact, quando ci siamo legati le mani con regole che era palesemente impossibile rispettare…  

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