venerdì, Settembre 24

Forze armate sostenibili Relazione finale della Commissione Difesa della Camera sugli armamenti: più integrazione europea e meno sprechi

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Forze armate sostenibili

Negli scorsi mesi i vertici delle forze armate italiane ed esperti di questioni militari hanno aiutato la Commissione Difesa della Camera a ricostruire lo stato attuale dei sistemi d’arma nel nostro Paese, nell’ambito di un’indagine conoscitiva sugli armamenti nata dalla necessità «non più rinviabile» di ridurre la spesa di settore. In quest’ambito si colloca il dibattuto acquisto dei velivoli F35, ad esempio, e i commissari danno ampio spazio alla questione, esprimendo vari dubbi e concludendo che è necessaria una moratoria per rinegoziare l’intero programma, in modo da chiarirne aspetti critici e costi, «con l’obiettivo finale di dimezzare il budget finanziario originariamente previsto» (proposta del Partito democratico). Nella sua relazione finale approvata il 7 maggio, però, la Commissione offre un’analisi a tutto tondo del settore armamenti, dal quale emergono altri punti critici, come un «deficit di collegialità» nella formazione delle decisioni sugli investimenti per i sistemi d’arma e l’assenza in Italia di un organismo che controlli la qualità di quegli investimenti, e una serie di proposte per una spesa più efficace e sostenibile, con grande importanza data a una politica comune di difesa europea.

La Commissione ha avviato l’indagine poco dopo l’inizio della legislatura. Spunti sono arrivati anche dal vasto dibattito pubblico sul tema della difesa. I commissari hanno notato l’alta sensibilità dell’opinione pubblica alla materia e il «percepibile disagio» di fronte ai dati della spesa militare in un periodo di crisi economica, pressante richiesta di sacrifici e forte riduzione della spesa pubblica nei servizi sociali. L’attenzione dei cittadini, ricorda la Commissione, è stata attirata dai progetti di sostituzione dei velivoli Tornado, AV-8B Harrier e AMX con il cacciabombardiere per attacco al suolo in profondità F35 della Lockheed Martin, e dai dibattiti sul programma dell’esercito Forza NEC, sul ruolo della Marina militare, sulle missioni militari all’estero e sulla riforma delle Forze armate. I commissari si sono interessati a tutti questi temi.

La decisione di svolgere l’indagine è nata dalla necessità, «non più rinviabile», di ridefinire la spesa militare, per razionalizzare e ridurre significativamente la quota destinata agli armamenti, alla luce della riduzione della spesa pubblica complessiva. I commissari hanno apprezzato l’intenzione di stendere un nuovo libro bianco della Difesa da parte della ministra della Difesa Roberta Pinotti proprio perché fa propria questa esigenza, e vogliono collaborare alla redazione della proposta definitiva del libro, che dovrà essere votata dal Parlamento. Il testo, precisano i commissari, dovrà essere elaborato in base sia agli atti della loro indagine sia alla prospettiva di un deciso passo in avanti nella costruzione di un’identità europea della difesa.

L’integrazione in questo ambito attraverso una politica Ue comune, anche industriale, è ostacolata da «visioni strategiche unilaterali, legate agli interessi nazionali e non facilmente superabili», ma è necessaria in primis per il contesto geopolitico attuale, secondo quanto rilevato. Il primo elemento emerso dall’indagine, infatti, è l’instabilità dello scenario internazionale. Molti focolai di tensione e crisi interne a Stati potrebbero destabilizzare intere regioni. Il sorgere di nuovi attori, come Cina, India e Brasile, incide sul quadro strategico e sugli equilibri geopolitici. Infine, ci sono forti squilibri commerciali in varie aree del pianeta e accese competizioni economico-politiche, e non si può escludere che uno o più attori usino la guerra per raggiungere i propri obiettivi.

L’Italia è saldamente inserita in sistemi di alleanze politiche e militari che rendono l’Europa un’isola di pace, ricorda la Commissione, ma a sud il nostro Paese si trova in prima linea rispetto a un arco di crisi e d’instabilità politica che comprende l’Africa settentrionale, il Corno d’Africa e il Medio Oriente, contesti nei quali l’Italia è presente con missioni militari, terrestri e navali, «sempre all’interno del diritto internazionale». In questo scenario instabile, le minacce provengono in prevalenza da squilibri, tensioni e conflitti intrastatali, e sarà sempre maggiore il ruolo di ambiti tecnico-operativi come l’intelligence e il settore cibernetico. La risposta militare, però, da sola non è sufficiente.

Alcuni importanti fattori di rischio, è stato osservato da più parti nell’indagine, devono essere affrontati con la cooperazione, la diplomazia, la politica estera e il rispetto dei trattati internazionali tramite la reciprocità dei controlli; nel Mediterraneo, ad esempio, per la pace e la stabilità politica si deve rafforzare la collaborazione in ambito europeo, soprattutto nel settore civile e dell’aiuto umanitario. Nell’indagine si è spesso evidenziato che la sicurezza si persegue anche con misure come la promozione dei diritti umani e la collaborazione allo sviluppo, non solo con lo strumento militare, in Italia anche vincolato dalla Costituzione al ripudio della guerra come strumento per risolvere le controversie internazionali e alla promozione della pace (articolo 11).

Con questo scenario, secondo gli esperti, serve più integrazione a livello europeo nella difesa, per due ragioni. La prima, rispondere a minacce complesse e imprevedibili con una chiara strategia di sicurezza e difesa europea e con strumenti comuni tempestivi, flessibili, integrati e sostenibili finanziariamente. La seconda, evitare sovrapposizioni di capacità, strumenti militari e spese. A tal proposito sono stati portati due esempi: il programma dell’esercito Forza Nec, riguardante i sistemi d’arma, perché analoghi sono in corso in altri Paesi europei; e i poligoni per l’addestramento, perché in alcune regioni italiane sono molti e una maggiore integrazione europea potrebbe diminuirli, con risparmio di risorse e riduzione dei disagi per le popolazioni locali.

Nelle audizioni si è anche manifestata l’opportunità che si superi in Europa la frammentazione del sistema industriale della difesa, perché la presenza di molti mercati nazionali ostacola la competitività e lo sviluppo di economie di scala. L’auspicio di una forte integrazione, però, è stato frequente anche quando la Commissione ha raccolto informazioni per ricostruire lo stato attuale dei sistemi d’arma nel nostro Paese, considerando i principali programmi in corso, le esigenze operative delle forze armate e le iniziative previste in presenza di risorse inferiori al passato.

I Capi di stato maggiore di tutte le forze armate hanno espresso «forte preoccupazione» per il quadro finanziario di riferimento. Hanno apprezzato, però, i princìpi di razionalizzazione dello strumento militare previsti dalla legge 244 del 2012, che assicureranno una ripartizione più equilibrata delle risorse finanziarie fra le principali voci di bilancio della difesa (personale, esercizio e investimento): è prevista la riduzione del personale militare e civile, con conseguente aumento delle risorse per l’operatività e l’ammodernamento dello strumento militare. Sono stati apprezzati anche gli strumenti normativi introdotti affinché il Parlamento possa controllare in modo adeguato l’uso delle risorse per i programmi di armamento.

La Commissione conclude la sua relazione con riflessioni su alcune questioni di rilievo per le quali auspica future iniziative in sede parlamentare, sia di conoscenza sia d’indirizzo. Primo, i commissari sollecitano il governo italiano, durante il suo semestre di presidenza del Consiglio dell’Unione europea, a impegnarsi affinché la Politica di sicurezza e difesa comune diventi «il paradigma su cui valutare i programmi nazionali», «dopo un ventennio di negligenza da parte dei governi nazionali», perché «non è più rinviabile la costruzione di una politica che incentivi fortemente i paesi aderenti a realizzare investimenti comuni sul terreno della ricerca e della produzione di sistemi d’arma»; si dovrebbe anche insistere sull’addestramento comune e sulla standardizzazione a livello europeo degli equipaggiamenti individuali di base delle forze di terra, dagli elmetti alle armi.

Secondo, la Commissione invita alla prudenza sul programma dell’esercito Forza Nec, per il quale è previsto lo stanziamento di oltre 20 miliardi di euro: un ulteriore investimento è «da valutare» perché servono garanzie sulla compatibilità con i sistemi dei Paesi partner in ambito Nato e Ue. Terzo, il rinnovo delle principali linee di volo per l’Aeronautica militare. È una necessità, osservano i commissari, e dovrà coniugarsi con lo sviluppo di una politica industriale nel settore aeronautico, rafforzando le basi produttive, di ricerca e sviluppo delle industrie italiane di settore. Nell’ambito di questo rinnovo rientra la questione dell’acquisto degli F35, in un primo momento stimata in 131 velivoli, poi ridotti a 90. Considerazioni di natura finanziaria, operativa e di politica industriale, scrive la Commissione, spingono a rinnovare la flotta aerea su due linee di volo complementari e utilizzabili in ambiente sia Nato sia Ue, i suddetti F35 e gli Eurofighter.

Il programma Eurofighter era stato accusato di essere obsoleto, ma la Commissione smentisce: secondo gli esperti ascoltati è pienamente operativo e con importanti prospettive di sviluppo commerciale e tecnologico. I commissari, dunque, esortano le aziende italiane a mantenere e rafforzare la loro partecipazione. In quanto agli F35, invece, la Commissione ha diversi dubbi, e «al di là delle molteplici riserve tecniche e operative, emerse da più fonti». In primo luogo, lo schema di accordo non offre garanzie sicure di ritorni industriali e occupazionali significativi, perché questi ritorni sono fatti dipendere dalla ‘capacità che avremo di utilizzare le infrastrutture create per attrarre la manutenzione’ e buona parte delle maestranze impiegate per l’F35 saranno sottratte all’Eurofighter.

Ancora, l’acquisizione di commesse o sub commesse non risulta contrattualmente garantita dal principio del ‘best value’ per le piccole e medie imprese nazionali, e il superamento di questo principio era stato posto come condizione dal Parlamento nell’approvare la realizzazione dello stabilimento di Cameri. In quanto a questo, non risulta contrattualmente definito un prezzo per l’assemblaggio delle semiali che garantisca l’ammortamento del capitale investito e un ragionevole ritorno, e l’occupazione che si genererà lì non è aggiuntiva ma solo parzialmente sostitutiva rispetto a quella già impiegata nel settore aeronautico. In più, le stime del costo del programma hanno un indice di variabilità incompatibile con le esigenze della finanza pubblica nazionale, l’embargo sull’accesso ai dati sulla ‘tecnologia sensibile’ determina una dipendenza operativa da istanze politico-industriali statunitensi che risulta oggi non superabile, e le stime dei costi non tengono conto di quelli aggiuntivi per l’armamento del velivolo. Alla luce di tutto questo, la Commissione sollecita una moratoria per rinegoziare l’intero programma, in modo da chiarirne aspetti critici e costi, «con l’obiettivo finale di dimezzare il budget finanziario originariamente previsto».

In quanto alla Marina militare, il suo Capo di stato maggiore ha indicato come prioritario un profondo rinnovamento della flotta e il governo ha inserito nella legge di stabilità per il 2014 un apposito finanziamento pluriennale; i programmi di rinnovamento saranno sottoposti al parere vincolante del Parlamento, e nelle Camere si potrà anche riflettere sul nuovo assetto della flotta con l’obiettivo di eliminare ridondanze difficilmente sostenibili, come il mantenimento in linea di due portaerei.

L’indagine ha anche fatto emergere un «deficit di collegialità» nella formazione delle decisioni sugli investimenti per i sistemi d’arma. I commissari osservano che bisogna evitare una competizione fra le richieste dei singoli Capi di stato maggiore e promuovere una sempre più radicata e condivisa concezione «interforze»; si potrebbe, ad esempio, modificare la normativa sui vertici militari per promuovere uno ‘spazio istituzionale’ in cui far maturare scelte importanti come quelle sui sistemi d’arma. Centrale è poi la necessità di rendere sostenibile il volume d’investimenti nel settore dei sistemi d’arma. Secondo la Commissione, l’ipotesi avanzata dall’allora ministro della Difesa Giampaolo Di Paola di una più equilibrata ripartizione delle spese per la difesa sulla base del paradigma 50-25-25 (50% per il personale, 25% per l’esercizio e 25% per gli armamenti) deve essere concretamente perseguita ponendo un tetto prefissato alle risorse per gli investimenti.

Il quadro delle spese militari per gli investimenti sui sistemi d’arma è così riassunto nella relazione: 3,222 miliardi annui al ministero della Difesa su un totale di 14 miliardi per la funzione Difesa; 2,024 miliardi al ministero dello Sviluppo economico per alcuni sistemi d’arma; 1,201 miliardi per le missioni internazionali, parte delle quali riguarda i sistemi d’arma. Al momento, quindi, la quota per gli investimenti nei prossimi anni supera il 25% del budget per la funzione difesa. Secondo i commissari la si può ridurre rinunciando, in tutto o in parte, a programmi già pianificati, ma garantendo una stabilità di risorse finanziarie nel medio-lungo periodo. In questo modo il budget rientrerebbe nei parametri di legge e si risparmierebbe in armamenti non meno di un miliardo di euro all’anno per il prossimo decennio. Si potrebbe inoltre investire di più e meglio sull’esercizio, in particolare sull’addestramento e sulla sicurezza del personale.

Infine, la Commissione osserva che in Italia manca un organismo di controllo sulla qualità degli investimenti sui sistemi d’arma, perciò le valutazioni al riguardo sono all’interno di un circuito chiuso, rappresentato dai vertici industriali e militari. Per i commissari occorre introdurre nel processo decisionale un soggetto autonomo, credibile, con capacità di controllo sulla spesa militare per i sistemi d’arma, la loro applicazione e il loro ammodernamento, un organo di alto profilo tecnico in grado di rapportarsi direttamente al Parlamento garantendo ad esso la disponibilità di informazioni significative ed esaurienti. Dovrebbero anche essere disciplinate con legge le condizioni da imporre per limitare il passaggio dai vertici militari a quelli delle industrie della difesa, passaggi che, osserva la Commissione, aumentano l’autoreferenzialità del sistema.

 

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