mercoledì, Ottobre 27

Cooperazione ‘bottom-up’: ripartire dai territori Intervista a Stefano Sanna, Docente di Politica economica all’Università di Pisa

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«Siamo orgogliosi del fatto che l’Italia, che era fanalino di coda, oggi risulta essere il quarto Paese donatore nel G7», ha detto il Premier Paolo Gentiloni al termine della Conferenza nazionale della Cooperazione allo Sviluppo, tenutasi a Roma il 24 e 25 gennaio. L’evento, organizzato dalla Farnesina e dall’Agenzia italiana per la Cooperazione allo Sviluppo (AICS) e intitolato: ‘Novità e futuro: il mondo della cooperazione italiana’, ha visto la partecipazione di rappresentanti delle istituzioni centrali, territoriali ed europee, di istituti di ricerca e realtà governative e non operanti in diversi Paesi soprattutto dell’Africa subsahariana.

Nel discorso del Primo Ministro, «il tessuto di cooperazione, la relazione tra persone di diversi Paesi e continenti, la presenza di imprese» che lavorino in sinergia, scambiandosi esperienza e conoscenze, sono obiettivi primari per un sistema orientato alla reciprocità. Detto altrimenti, costruire quel «tessuto» significherebbe, in prima battuta, uscire dalle vecchie logiche di dipendenza che hanno regolato – e regolano tuttora – le relazioni Nord-Sud, senza dimenticare il ruolo dei Paesi emergenti.  «Ci vorranno anni», ha affermato ancora Gentiloni, «decenni per cambiare le condizioni dei Paesi africani. Quando parliamo di flussi migratori dobbiamo essere consapevoli della necessità di un impegno straordinario nel trasformare flussi gestiti da network criminali in flussi regolari. C’è bisogno di una immigrazione controllata».

L’attenzione alla mobilità umana e ai suoi drammi contemporanei si ricollega, secondo questa visione, alle trasformazioni sociali in atto e a risposte politiche che necessitano di un cambio di approccio, tale da rendere l’aiuto pubblico qualcosa di diverso da una trasmissione di risorse ‘a distanza’, in base a programmi predefiniti da un potere centrale lontano dal contesto di destinazione. In tal senso, si guarda a un recupero della ‘località’ come spazio di scambio e interazione politicamente assistito e realizzato dai soggetti che intervengono sul campo: enti territoriali di Stati europei ed extraeuropei, associazioni, tutto il settore privato coinvolto nella cooperazione. Difficile che ciò avvenga mediante la ‘semplice’ applicazione di un programma di cooperazione: si tratta, a ben vedere, di un processo che richiede, oltreché fondi e capacità tecniche, tempo e capacità di «saper lavorare per relazioni» – per riprendere un’espressione di Paolo Garelli, fondatore dell’Ufficio di Cooperazione Internazionale della Regione Piemonte.  Tradurre in fatti questo processo è la ragione costitutiva della cooperazione decentrata.

Oggetto, nel diritto italiano, di una attribuzione alle Autonomie territoriali e locali di un «ruolo propositivo e attuativo nell’azione di cooperazione allo sviluppo governativa», per i suoi aspetti specifici essa non si pone in termini antitetici, ma come un complemento alla cooperazione tout-court, abitualmente intesa. Questo tipo di iniziative si fonda su un approccio anti-centralistico (in termini di sede e modalità decisionali) e anti-assistenzialistico (gli aiuti, in base a forme e modalità, possono anche aumentare la dipendenza dei beneficiari). La definizione più calzante, forse, si trova in un atto di riforma della prima legge italiana (L. 49/1987, anteriore al riconoscimento internazionale della IV  Convenzione di Lomé del 1989), che ha conosciuto, nel settembre 1999, il vaglio del solo Senato:

«La cooperazione decentrata è la capacità dell’Amministrazione sub-statale di definire e concordare, con un partner di un altro Paese (un comune, una città, …), un accordo-quadro di reciproco interesse coordinato e governato dall’Amministrazione pubblica ed eseguito dalle forze presenti sul territorio (ONG, imprese sociali, ASL, piccole e medie imprese, associazioni di immigrati), le quali agiscono in base alle loro competenze».

Nel micro-intervento sostenibile, i beneficiari sono direttamente coinvolti a partire dalle esigenze locali, per le quali dovrà individuarsi il «reciproco interesse» che sta alla base degli accordi-quadro. Dal contesto di fine Guerra fredda all’attuale Legge sulla Cooperazione (L. 125/2014), si è passati per una migliore definizione delle competenze e dell’autonomia finanziaria per le Province e i Comuni coinvolti nei progetti (L. 68/1993, Art. 19) e per il decentramento regionale attuato con la riforma di fine anni ’90. Nel complesso della cooperazione tout-court, si è poi definito un sistema nazionale (Artt. 23-27 della nuova legge) ampio e complesso, nel quale figura una galassia di nuove realtà associative e si promuovono – per ciò che ci interessa in questa sede – nuovi partenariati territoriali, con più possibilità alle piccole e medie imprese in termini di credito e modalità di accesso ai progetti.

La Conferenza romana si è aperta con una relazione sui dati dell’ultimo triennio da parte dell’Osservatorio interregionale Cooperazione e Sviluppo (OICS), associazione privata di Enti pubblici con funzione di monitoraggio, assistenza a Regioni e Province e promozione di programmi di cooperazione decentrata e di internazionalizzazione economica.  L’impegno in Africa di Regioni come il Piemonte o la Sardegna, ente coordinatore della Commissione Cooperazione Internazionale all’interno della Conferenza delle Regioni, è significativa (rispettivamente, in Burkina Faso, Costa d’Avorio e Senegal, e in Tunisia e Senegal). Il Piemonte, come risulta dalla relazione di Monica Cerutti (Assessore regionale alla Cooperazione decentrata), ha ottenuto finanziamenti «anche dal Ministero degli Interni, che sono stati utilizzati per progetti volti alla formazione dei giovani nei loro Paesi con la creazione di opportunità lavorative alternative all’intraprendere migrazioni forzate dall’esito spesso tragico».

Emerge, anche qui, il tema della mobilità, nelle sua attuali implicazioni. Anche per questo, un cambio di prospettiva – e di politiche – potrebbe far luce sulle implicazioni di lungo periodo che questa forma di cooperazione potrebbe avere per l’Italia come player essenziale di un ponte ancora da costruire tra Africa e Europa.

Con tutte queste incognite, lasciamo la parola a Stefano Sanna,  Professore di Politica economica presso l’Università di Pisa.

 

Professor Sanna, considerando che la prima legge statale in materia risale al 1987, possiamo definire ‘pionieristico’ il ruolo dell’Italia nella cooperazione decentrata?

Forse non è corretto definire la cooperazione decentrata italiana ancora ‘pionieristica’. Ormai si sono fatte esperienze utili e importanti. Certamente non si sono raggiunti risultati significativi in termini di sviluppo economico e sociale né presso i nostri partner né nelle comunità locali italiane. In tutte le Regioni italiane esistono molteplici iniziative, ma rappresentano tuttora un’attività marginale, spesso derivante da un tipo di impegno politico personale e non da scelte e programmi istituzionali. Un sistema, in Italia, non esiste ancora: è scarso il coordinamento, al pari della ‘cooperazione’ fra le molte iniziative, e non si riescono a utilizzare al meglio le poche risorse disponibili, finanziarie e umane.

Come è cambiato e quali sono per l’Italia i principali assi di forza di questo sistema rispetto all’iniziativa degli enti territoriali, agli interessi comuni tra gli attori, alla natura e ripartizione dei fondi con l’UE e altri soggetti internazionali (Nazioni Unite, Banca mondiale)?

La centralità del partenariato è uno dei punti di forza della cooperazione italiana. È un’esperienza originale, che lega le esigenze dei territori anche a prospettive di relazione internazionali. L’esperienza è ancora modesta e non è diffusa nella cultura prevalente e nel senso comune delle relazione con i Paesi meno sviluppati; tuttavia, può ritenersi uno strumento valido per superare questi limiti reali.

Come?

Il decentramento della cooperazione aumenta la flessibilità. Il dialogo che risulta dall’incontro delle molteplici competenze di istituzioni, ONG, università e imprese private consente di superare rigidità burocratiche e di ampliare interessi e partecipazione.

Quali sono, invece, le criticità?

Manca una capacità di programmazione e di coordinamento. Non si riescono a individuare le modalità per collocare, nell’ambito del commercio con l’estero, opzioni possibili e, quindi, generare una internazionalizzazione delle capacità produttive. Risulta ancora difficile definire obbiettivi strategici di medio periodo e le risorse sono impiegate secondo sommatorie di microprogetti, senza riuscire a utilizzare le opportunità di finanziamento e partecipazione dell’Unione Europea, dell’ONU e della Banca Mondiale. Soffriamo, inoltre, di una scarsa partecipazione della cooperazione decentrata alla definizione degli indirizzi e degli obbiettivi da parte della Direzione Generale della Cooperazione e Sviluppo del MAE (Ministero Affari Esteri). Di conseguenza, c’è una sostanziale anarchia nella loro realizzazione.

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