sabato, Settembre 25

Contro la corruzione con incentivi e protezione field_506ffb1d3dbe2

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whistleblower


Denunciare gli illeciti commessi nei confronti dello Stato per il bene comune
. Una pratica di civiltà e di rispetto per la legalità che, però, è difficile trovare per via delle conseguenze che un’azione del genere può comportare. Chi denuncia, infatti, deve essere protetto dalle possibili ritorsioni da parte della persona denunciata, sia sulla persona fisica, sia sul lato morale e della carriera lavorativa. Nei Paesi anglosassoni, da tradizione legate alle ‘gole profonde’ che consentono di svelare scandali e ingiustizie e di rimettere a posto la situazione, si è sviluppato il concetto di ‘Whistleblowing‘, che letteralmente significa ‘soffiare il fischietto’, ma che indica la segnalazione di illeciti nell’interesse pubblico.

Il Whistleblowing è molto sviluppato nei Paesi anglosassoni. Nel Regno Unito i sondaggi indicano che il 72% dei lavoratori inglesi considera il termine in maniera positiva. Negli Usa, invece, gli studi e le statistiche mostrano che gli incentivi economici per la denuncia di questi reati sono stati in grado di aumentare, in maniera significativa, la quantità e anche la qualità delle denunce. In dollari, fra il 1988 e il 2013, con incrementi annuali tendenzialmente costanti fino ad arrivare alla quota di circa 3 miliardi di dollari recuperati nel 2013.

In Italia, per il momento, sul tema della protezione per la denuncia di reati pubblici, l’unica norma su cui è possibile fare affidamento è l’articolo 54-bis, che «tutela il dipendente pubblico che segnala illeciti», contenuta nel Dl n.165 del 30 marzo 2001. Un dispositivo che, però, nel tempo ha dimostrato carenze di protezione e di stimolo nei riguardi dell’informatore, rivelandosi poco efficace.

La protezione e l’incentivo per la denuncia di reati contro lo Stato nell’interesse pubblico ritorna sui banchi di discussione della politica italiana con la proposta di legge presentata in questi giorni dal Movimento 5 Stelle. Il testo è stato presentato dalla sua prima firmataria, la deputata M5S Francesca Businarolo, membro della Commissione Giustizia, ed è stata redatta con il sostegno di Transparency International Italia, riprendendo i punti fondamentali della legislazione dei Paesi anglosassoni, come il Whistleblower Protection Act statunitense e il Whistleblowers’ Charter britannico, integrandoli con il nostro codice penale. «Il problema più rilevante in Italia è che non esiste alcun incentivo e alcuna tutela per chi denuncia un illecito», ha detto Francesca Businarolo presentando la proposta di legge, aggiungendo che «gli attuali obblighi di segnalazione di reati esistenti non si rivelano sempre efficaci nell’incentivare segnalazioni di reati e non vengono perseguiti né sanzionati nella prassi. Se non viene denunciato un reato, questo non viene scoperto: di conseguenza non è perseguito né l’autore, né a maggiore ragione il mancato segnalante».

L’obiettivo della proposta di legge è quello di ridurre drasticamente i reati di frode fiscale e corruzione e di incentivare una maggiore trasparenza. Il testo della proposta riferisce che «La legge è perfettamente in linea con gli obiettivi di trasparenza ed efficienza perseguiti dalla pubblica amministrazione e contribuirebbe a creare ambienti di lavoro più responsabili, promuovendo un cambiamento sociale e culturale di dissociazione nei confronti dell’illegalità e di situazioni di pericolo, incentivando la segnalazioni di situazioni critiche in difesa dell’interesse collettivo». In questo senso, la proposta avanzata dal Movimento 5 Stelle si applicherebbe «ai dipendenti pubblici e privati, ma anche agli stagisti, volontari e impiegati». Quindi la norma non prevede solo la protezione per le denunce riguardanti attività illecite commesse da soggetti che operano all’interno di enti pubblici, ma anche quelle riconducibili a dirigenti di aziende private. Il compenso in denaro previsto per chi denuncia attività illecite ammonterebbe al 15-30% della somma riscattata grazie alla segnalazione, erogabile però solo in seguito all’emissione di una condanna definitiva da parte della Corte dei Conti. Per quanto riguarda la protezione contro possibili ritorsioni, invece, la norma prevede che «il segnalante sia protetto contro ogni conseguenza negativa, diretta o indiretta, aventi effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati alla denuncia, tra cui il licenziamento, abusi, sanzioni disciplinari, trasferimento punitivo, demansionamento e perdite di benefit».

La proposta di legge sul Whistleblowing arriva da un movimento che ha fatto della difesa della legalità uno dei suoi valori di bandiera. Non è l’unico partito ad aver puntato molto sulla legalità, ma è il primo che ha provato a lanciare l’introduzione di uno strumento del genere. «Per il Movimento 5Stelle» ha detto Francesca Businarolo «la lotta alla corruzione è molto importante. Era e rimane un punto cardine del programma. Siamo in minoranza, è vero, ma in commissione giustizia abbiamo diritto a una percentuale di provvedimenti incardinati. Sono convinta che, appena i tempi tecnici della commissione lo permetteranno, questa proposta di legge verrà posta in discussione. Per vederla diventare legge ci vorrà del tempo sia perché il Governo preferisce normare attraverso i decreti legge, sia perché al Senato i provvedimenti di iniziativa parlamentare rallentano inesorabilmente il loro iter».

Poco fiducioso sulla possibilità che questa proposta di legge possa diventare un giorno realtà è anche Ennio Codini, docente di diritto pubblico all’Università Cattolica di Milano, che vede in modo positivo il concetto contenuto nel testo, ma forse non applicabile nella realtà italiana.

 

Dottor Codini, Il Whistleblowing, ovvero la segnalazione di illeciti nell’interesse pubblico, è una pratica tutelata in particolar modo nei Paesi anglosassoni. Che valore ha in quei contesti e che valore potrebbe avere in Italia?

Non ho mai approfondito questa pratica in modo accademico, ma l’impressione che si ha dalla letteratura è che questo istituto nei Paesi anglosassoni abbia una grande importanza. Non dispongo di statistiche ufficiali, ma dalla letteratura sull’argomento che ho avuto modo di conoscere, sembra che funzioni. Questo perché la tutela della legalità fa parte del loro ordinamento. La domanda, però, è se in Italia potrebbe essere utile. Siamo di fronte a due contesti diversi. Il tema della protezione è difficile, e soprattutto è difficile proteggere le prospettive di carriera della persona che denuncia. In secondo luogo, il tema della protezione si riversa inesorabilmente nel problema della giustizia. Il momento più difficile per la protezione di chi denuncia è nel periodo che intercorre tra la denuncia e la condanna dei colpevoli. Questo istituto, infatti, si lega molto ai tempi della giustizia: se rapida, come lo è negli Usa, è più facile proteggere, ma se è lenta, come in Italia dove ci vogliono 10 o 15 anni prima di arrivare alla sentenza definitiva, questo istituto viene svuotato del suo significato. Il problema etico della protezione dei denuncianti, da noi, è legato a una giustizia molto lenta.

Cosa ne pensa della proposta di legge del Movimento 5 Stelle che prevede protezione e una ricompensa in denaro per chi denuncia?

Non credo che sia una proposta di legge sbagliata, ma ha dei problemi evidenti legati ai tempi della giustizia. Si tratta di una disciplina che si potrebbe inserire, ma ci sono dei fattori di tipo socio culturale che potrebbero rendere difficile la sua applicazione nel contesto italiano. Se la corruzione è molto diffusa diventa difficile stroncare il sistema senza avere danni sulla persona che denuncia. Per fare un esempio: se un lavoratore viene a conoscenza che la sua azienda è legata alle mazzette per il 10%, può denunciare i dirigenti, ma l’azienda, che conta anche su attività lecita, va avanti; se, invece, l’azienda è molto legata al sistema corruttivo, ad esempio per un 80%, il lavoratore non può denunciare i dirigenti senza pensare di avere ritorsioni sul suo lavoro, che automaticamente non esisterebbe più, perché l’azienda chiude. Se la corruzione è molta, quindi, il meccanismo rischia di incepparsi. Più è grave il male più è difficile far funzionare questo tipo di meccanismo. Il sistema corporativo presente nel tessuto sociale italiano, inoltre, non rende facile denunciare. Se la persona denuncia, infatti, la legge gli garantisce il posto di lavoro ma non può garantirgli che non sarà penalizzato nell’avanzamento di carriera. Nell’ambiente italiano, in cui per andare avanti si deve essere amici di tutti, decidere di denunciare un’attività illecita può comportare il rischio di penalizzare la carriera. La disciplina proposta dal M5S, quindi, può essere introdotta in Italia, ma incontrerebbe ostacoli di tipo tecnico molto gravi. Può essere utile, perché va ad affrontare un problema drammatico, ma le problematicità del sistema rischiano di renderla inutile e il timore è che alla fine gli effetti non siano così evidenti.

Il tema della legalità è alla base dei programmi di molti partiti. Perché nessuno ha pensato prima a una proposta di legge del genere?

Parto dal presupposto che molte forze politiche siano in buona fede quando vogliono combattere questi fenomeni. Le ragioni potrebbero essere tante. In realtà, dal punto di vista giuridico, il mondo anglosassone è poco conosciuto da noi italiani. La nostra classe dirigente conosce poco questo mondo e quindi si crea una difficoltà tecnica legata alla diversità culturale. Inoltre, siamo tradizionalmente diffidenti su un sistema dove si combatte l’illegalità partendo da una denuncia individuale. Nei Paesi anglosassoni c’è sempre stata la tradizione della taglia, e quindi è ritenuto normale che i funzionari pubblici, ma anche i singoli cittadini, si attivino per agire contro i colpevoli. Nel nostro mondo, invece, si è sviluppata una cultura in cui si pensa che siano le forze dell’ordine a doversi occupare di queste cose. Se la repressione dell’illecito è nell’interesse generale ci deve pensare la polizia. Il concetto di denuncia individuale è lontano dalla tradizione e viene guardata un po’ anche con sospetto. Sono strumenti che sono fuori dalla cultura del nostro paese, per questo si verificano solo casi sporadici e particolari. Si preferisce aspettare che sia la polizia a intervenire.

E’ giusto assicurare un premio, oltre che la protezione, per chi denuncia i reati?

Questo punto si aggancia al discorso culturale di prima. Nella nostra cultura l’idea di un premio, sul piano culturale, è legata al motivo di avere un vantaggio. L’idea del premio per la denuncia può apparire pericolosa, perché rischia di vedere il moltiplicarsi delle denunce con l’obiettivo di fare cassa. In linea di principio, comunque, ottenere un vantaggio economico da qualcosa che si denuncia, non è un’idea lontana  rispetto al modello italiano. Basti pensare, ad esempio, alla legislazione sui pentiti. La cosa particolare è che l’amministrazione, con questa norma, rinuncerebbe a una parte del beneficio, ma anche qui non ci sarebbero ostacoli di principio. Gli ostacoli per questa proposta di legge sono di carattere culturale. Il lato economico è in linea con il modello delle leggi italiane. La legge sul recupero dei beni culturali prevede già un premio per chi recupera un bene. Il principio è: faccio una cosa nell’interesse generale e l’amministrazione, invece di prendere 100, prende 20, un’idea che c’era già nel 1939 nella legge sul patrimonio artistico.

Crede che per combattere l’illegalità in Italia sia necessario ricorrere ai premi in denaro? Non si può cambiare in altro modo la cultura del Paese?

Se anche si introducesse una legge di questo tipo, ci sarebbe di sicuro qualche vantaggio, ma da sola non può sicuramente rovesciare la situazione. Non è qualcosa che è in grado di cambiare drasticamente lo scenario. Si tratta di un problema culturale, ma non possiamo alzare le braccia. Credo che si possano fare tante cose per combattere questo tipo di reato. Ad esempio, con un sistema elettorale che consenta una vera alternanza al Governo, riducendo il rischio di comportamenti corruttivi. Se il potere in carica dura poco e c’è un sistema che garantisce la vittoria netta di uno schieramento, potrebbe arrivare qualcuno che ha interesse a fare luce sul marcio creato dal precedente Governo. Con la legge elettorale attuale, invece, non c’è mai un punto di svolta. È nel tempo che si sviluppano le dinamiche illecite, per cui un potere che non cambia mai tende più spesso a scivolare. Se c’è la possibilità che arrivino i nuovi, invece, potrebbero essere più cauti. Poi, come detto prima, è anche un problema legato ai tempi giudiziari. Se la giustizia aumenta e accelera, la corruzione diminuisce. Se, invece, la giustizia è lenta, diventa difficile combattere la corruzione. Poi c’è anche un tema culturale legato a un fattore educativo. L’educazione alla legalità andrebbe proposta e diffusa nelle scuole e nei centri di aggregazione giovanile, perché attualmente ci sono dati inquietanti sullo sviluppo di una cultura  basta sulla convinzione che per fare qualsiasi cosa ci sia bisogno di amicizie, legami familiari e con i politici,  una cultura presente soprattutto tra i giovani.

Una proposta di legge di questo tipo quante possibilità ha di diventare legge in Italia?

Pochissime purtroppo, e per ragioni banali. Intanto si tratta di una proposta di legge che viene da una forza politica estranea alla maggioranza e ai negoziati che si stanno facendo. A prescindere dal merito, infatti, viene da una forza politica che non ha interlocutori. Il Parlamento, inoltre, ha tempi di produttività lentissimi, solo gli atti del governo essenziali vengono approvati. Questa iniziativa non è del Governo. Il Parlamento produce pochissimo in questi tempi, si limita ad approvare testi normativi del Governo indicati come essenziali, e questo non credo che possa rientrare in pacchetti del genere. Si tratta di un progetto che potrà fare un po’ discutere, soprattutto sul web, ma che rischia di non avere futuro. Il problema della corruzione è considerato importante, ma non è in cima alle priorità. La proposta del M5S, quindi, resterà probabilmente come un’iniziativa che avrà una grande eco all’interno del movimento politico, ma non avrà altri risvolti.

 

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