lunedì, ottobre 15

Cannabis light: una questione di certezza Possiamo bilanciare diritto alla salute, ordine pubblico e correttezza contrattuale? Verso un modello italiano valido per l’Europa. Risponde Giacomo Bulleri, Avvocato del Foro di Livorno, esperto del settore

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Con una Circolare datata 31 luglio 2018, resa pubblica soltanto 9 giorni fa (l’11 settembre), il Ministero dell’Interno istruisce le Forze dell’ordine autorizzandole ad eseguire controlli e, se il ‘narcotest’ ha esito positivo, a sequestrare i prodotti commerciati (sia all’ingrosso che al dettaglio) come ‘cannabis light’. Si tratta, nel caso specifico, delle infiorescenze della canapa Cannabis Sativa, nonché di olii, resine e altri derivati, per i quali il provvedimento individua il confine tra sostanza lecita e «idonea all’azione stupefacente» nello 0,5% di tetraidrocannabinolo (o THC, la molecola psicoattiva contenuta nella pianta), rifacendosi agli orientamenti espressi dalla Corte di Cassazione ben prima del 2016. In merito al ‘narcotest’, basato su una reazione cromometrica (variazione del colore) alla sostanza ‘sospetta’, al momento non esiste un sistema di identificazione delle droghe che elimini completamente la possibilità di falsi positivi o negativi: per l’identificazione qualitativa di una sostanza ignota, saranno sempre necessarie successive analisi di laboratorio.

A pagina 9 della Circolare, si legge che «Il contesto di presunta legalità nel quale avviene la vendita e l’acquisto delle infiorescenze da parte, rispettivamente, del titolare e del consumatore, non può portare all’automatica esclusione di una qualunque forma di consapevolezza psichica della commissione dell’illecito». La stessa descrizione dei prodotti sull’etichetta e gli avvisi degli esercenti (divieto di vendita delle infiorescenze ai minori di anni 18 e loro esclusione dalle categorie dei prodotti medicinali, alimentari e da combustione) costituirebbero una sorta di incentivo all’ «abuso (…), paradossalmente evidenziato agli utenti». Pertanto, «nel caso (…) venga in evidenza la cessione delle infiorescenze separate dalla pianta in ragione della sola presenza del THC (…) tale condotta dovrebbe (…) rientrare nel perimetro sanzionatorio della normativa antidroga» (Testo Unico 309/1990).

Dei 10 casi di sequestro citati nella Circolare, 9 si sono conclusi con l’annullamento della misura per illegittimità o l’archiviazione del procedimento.

La Legge 242/2016, titolata ‘Disposizioni per la promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa’, pur assumendo a limite di liceità lo standard europeo dello 0,2% di THC, identifica nello 0,6% il livello agronomico ‘di salvaguardia’ a tutela dei coltivatori. Ciò significa che, se le verifiche effettuate in laboratorio su campioni di pianta attestano un tenore di THC superiore allo 0,6%, l’Autorità giudiziaria può disporre il sequestro o la distruzione delle piante, senza che l’agricoltore (che abbia agito nel pieno rispetto della legge) sia ritenuto in qualche misura responsabile (Art. 4, commi 5 e 7). La Legge non disciplina tutti i casi possibili relativi alla canapicoltura, senza che ciò comporti un divieto legale, che non può essere implicito, ma deve risultare da una disposizione espressa. Il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (MiPAAF), con una Circolare del 22 maggio scorso sui possibili usi della canapa, dispone, «con specifico riguardo alle infiorescenze della canapa», che «queste, pur non essendo citate espressamente dalla legge n. 242 del 2016 né tra le finalità della coltura né tra i suoi possibili usi, rientrano nell’ambito dell’articolo 2, comma 2, lettera g), rubricato ‘Liceità della coltivazione’, ossia nell’ambito delle coltivazioni destinate al florovivaismo, purché tali prodotti derivino da una delle varietà ammesse, iscritte nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole».

Altra questione recente riguarda il freno posto alle aziende nelle transazioni online su prodotti a base di cannabis light e derivati. Questa azione, controcorrente rispetto all’ascesa del nuovo mercato, è imputabile a diversi istituti bancari e società operanti nel settore dei social media, dai quali le aziende-clienti si sono viste rifiutare operazioni commerciali effettuate in rete per ‘motivi di policy’.

Su queste incognite e, più in generale, sulle aperture/chiusure generate dalla vendita autorizzata di tali prodotti, risponde Giacomo Bulleri, Avvocato del Foro di Livorno ed esperto del settore, che a più riprese ha collaborato con L’Indro.

 

Avvocato Bulleri, come si sta evolvendo il settore della ‘cannabis light’ rispetto alla libera vendita e alla pubblicità dei prodotti? Attualmente si riscontrano forti divergenze di orientamento tra il Ministro della Salute – garantista, malgrado il parere espresso dal Consiglio Superiore di Sanità lo scorso aprile – e il Ministro dell’Interno, che nell’ultima Circolare chiede alle Forze dell’ordine ‘tolleranza zero’ sui limiti richiesti ai negozianti per la vendita legale. 

Il quadro normativo, a seguito delle recenti Circolari, resta sostanzialmente invariato. La legge 242/2016 ha reso lecita e regolamentato la coltivazione della canapa, prevedendo una serie di destinazioni di utilizzo, tra le quali troviamo le coltivazioni destinate al florovivaismo. Sulla scorta di tale previsione, che era piuttosto generica, nella prassi si è affermato, a partire dal maggio 2017, il fenomeno della cosiddetta ‘cannabis light’. Si è trattato di un fatto mediatico, oltreché economico-finanziario: sono nate oltre 1000 aziende, con i conseguenti indotti in termini occupazionali, e la canapa è uscita dalla sua ‘nicchia’ per diventare un settore molto esposto. La forte attenzione suscitata è spiegabile, se vogliamo, anche con il fascino che questa pianta ha sempre avuto.

Nel maggio 2018, dopo la conferenza stampa alla Camera indetta a febbraio dagli operatori del settore – alla quale ho presenziato – manifestando un’esigenza di corretta regolamentazione del fenomeno, è intervenuto prima il MiPAAF, che aveva stabilito come le infiorescenze – anche se non indicato espressamente – costituissero il prodotto delle coltivazioni destinate al florovivaismo. A seguire, si sono avuti altri 2 interventi da parte dei Ministeri, con un parere del Consiglio Superiore di Sanità, pubblicato il 21 giugno 2018, che aveva indicato perplessità ed espresso esigenze di tutela della salute pubblica, evidenziando la necessità che questi tipi di prodotto fossero sicuri per chi li assumeva. Recentemente, il Ministero dell’Interno ha ricostruito la vicenda attraverso vari provvedimenti giurisdizionali, facendo un excursus e indicando una diversa esigenza.

Quale?

La necessità di tutela dell’ordine pubblico. È chiaro che, per l’agente preposto al controllo, c’è un’evidente difficoltà a riconoscere la canapa legale da quella illegale, dal momento che, a prima vista, non possono essere distinte l’una dall’altra. A maggior ragione, i prodotti non possono essere considerati idonei semplicemente in virtù del contesto di legalità presunta nel quale avviene la vendita. Sulla base di queste considerazioni, lo stesso Ministero dell’Interno – che, tra l’altro, ha ribadito come la Cassazione avesse già stabilito che è ‘stupefacente’ ciò che sta sopra lo 0,5% di THC – ha affermato che le piante possono essere vendute liberamente; per l’infiorescenza, la legge parla di destinazione «cosmetica» e «alimentare». Perciò, nel dubbio occorre intervenire con un ‘narcotest’ e, laddove questo sia positivo, si dovrebbe far prevalere l’ordine pubblico – quindi, applicare le sanzioni previste dal Testo Unico sugli stupefacenti.

Cosa indica questo quadro?

Che, da un lato, lo Stato ha cercato di prendere contatto con un fenomeno. Ciascuno nel proprio ramo di competenza, ha posto l’accento sulla salute pubblica, da un lato; dall’altro, sull’ordine pubblico. Il fine comune è individuare una regolamentazione del settore. Tuttavia, essa stessa non potrà tradursi, a mio avviso, in un divieto tout court e definitivo alla vendita. Ciò finirebbe per contrastare con la normativa vigente e con le pronunce rese dai tribunali a inizio agosto. Contrariamente alla posizione assunta dal Ministero dell’Interno, la giurisprudenza ha ripercorso un filo logico che, personalmente, ho sempre condiviso dall’entrata in vigore della legge.

Qual è questa ratio?

Una legge che dichiaratamente promuove, sostiene e incentiva una filiera produttiva dovrà, al suo interno, consentire di commercializzare il prodotto finito. Altrimenti, per coerenza logica, ciò che è coltivato resterebbe privo di uno sbocco produttivo e commerciale. Anche in base a questo principio, i tribunali, che si sono pronunciati sui diversi sequestri occorsi in Italia, hanno ritenuto che, seppure implicitamente, la commercializzazione rientri comunque nell’ambito della Legge 242/2016.  In quei casi, sono state ritenute lecite sia la commercializzazione sia le attività di intermediazione e di pubblicità della canapa, nel rispetto dei requisiti imposti dalla 242: che si tratti di canapa munita di regolare cartellino, e quindi a norma UE (varietà iscritte nel Catalogo comune europeo oltre che nel Registro nazionale), che si tratti di canapa industriale e che rispetti i limiti di legge. Su tali limiti, i tribunali hanno ritenuto estensibili alla vendita le tutele e cautele che la legge prevede a tutela del coltivatore: la famosa ‘forbice’ dallo 0,2% alo 0,6% applicata anche al commercio.

Il Ministero dell’Interno, nella Circolare in questione, fa prima una lunga premessa in cui dice: anche la Cassazione ha riconosciuto che è stupefacente la cannabis che superi lo 0,5%. Poi, in maniera un po’ contraddittoria, conclude dicendo che, non potendola distinguere, nel dubbio bisognerà intervenire e applicare le sanzioni nel momento in cui il narcotest risulti positivo.

In che senso il provvedimento risulta contraddittorio?

Da una parte si fissa un limite preciso di THC; dall’altra, è chiaro che il narcotest risulterà sempre positivo. Questo aspetto va letto in senso costruttivo e occorre parlarne in sede appropriata. In proposito, è stata annunciata una serie di tavoli tecnici interministeriali: parliamone nelle sedi competenti, ponderando le rispettive esigenze (ordine pubblico, salute pubblica, ecc.) e individuiamo un ambito di legalità per questo fenomeno, che è già stato riconosciuto – anche nei tribunali.

Questi tavoli non ci sono ancora?

Erano stati annunciati in occasione della presentazione del Disciplinare: gli operatori del settore hanno scelto di ripercorrere un po’ le orme del biologico degli anni ’80. Nell’incertezza su che cosa fosse il ‘biologico’, furono gli stessi operatori a darsi volontariamente delle regole: con la canapa è stato fatto lo stesso. Confederazione Italiana Agricoltori (CIA), Confagricoltura e Federcanapa hanno presentato e pubblicato un Disciplinare sulla produzione dell’infiorescenza di canapa che prevede norme addirittura ancora più restrittive di quelle che sono state paventate dal Ministero: questo provvedimento copre tutta la filiera produttiva e garantisce l’assenza di sostanze nocive, nel rispetto delle previsioni di legge e dei limiti da essa imposti. In un certo senso, è un lavoro avviato ‘dal basso’, sul quale gli operatori del settore si sono mostrati dinamici, ed è un lavoro già compiuto. Questa potrebbe essere una buona base di partenza per affrontare la tematica ai tavoli, nel momento in cui saranno indetti.

Il settore si sta portando avanti in mancanza di una regolamentazione. Probabilmente, la pecca dell’intero sistema è che si continua a intervenire in modo frammentato e parziale: ognuno opera ufficialmente nella rispettiva sfera, a colpi di circolari, anziché trattare in maniera armonica e organica la materia, redigendo un documento condiviso che prenda atto delle esigenze di tutti e stabilisca la cornice attuale di un fenomeno. Altrimenti si va avanti sulle basi emotive del momento, continuando a emettere provvedimenti che non potranno comunque derogare alla legge. Si crea, così, questa stortura del ‘si può/non si può’, della moltiplicazione dei controlli e dei sequestri, con tutte le relative conseguenze, fino alla ricerca di un senso nei tribunali, che va ad appesantire tutto il sistema e crea incertezza nel settore, sfavorendo gli investimenti.

Occorre un regolamento interministeriale?

Abbiamo una Legge-quadro, la 242 del 2016, e sono stati annunciati diversi regolamenti, previsti anche dalla legge – in primis quello che stabilisce i limiti di principio attivo negli alimenti. Potrebbe essere l’occasione di adottare un regolamento ministeriale, sentito il parere degli organi competenti: visto che è una materia che, alla fine, riguarda l’agricoltura. La 242 è nata in seno alla XIII Commissione Agricoltura e riguarda un prodotto agricolo. Credo che un regolamento del MiPAAF sarebbe sufficiente, sentiti i pareri degli altri Ministeri competenti: sicuramente il Ministero della Salute, dello Sviluppo economico e degli Interni. Una base di partenza potrebbe essere il Disciplinare, nell’evoluzione della destinazione della canapa a un consumo umano, in quanto la legge oggi parla espressamente solo di alimenti e cosmetici. Visto che, a maggio, è entrato in vigore un Decreto legislativo (n. 75/2018) che disciplina le piante officinali e stabilisce che entro 6 mesi dovrà essere adottato un elenco di tali varietà, potrebbe essere una valida occasione normare la canapa semplicemente facendola rientrare tra le piante officinali. A quel punto, avremmo una destinazione di utilizzo chiara, senza ricadere nella ciclicità di nuovi provvedimenti che, poi, rischiano di contrastare l’uno con l’altro. A mio avviso, il sistema delle circolari non è un sistema organico per creare certezza.

Come si spiega la questione dello sbarramento alle operazioni commerciali online e dei limiti posti alla libertà contrattuale per ‘motivi di policy’?

È una materia di cui mi sono occupato in prima persona. Ho notato che, per molte aziende del settore che operavano soprattutto online, i maggiori circuiti che prevedono l’utilizzo di carte di credito e alcune banche bloccavano le transazioni. La cosa ha una duplice chiave di lettura: culturale e strettamente giuridica.

Sotto il primo aspetto, questo diniego alle transazioni è stato motivato dagli istituti bancari con ‘ragioni di policy interna’.

Cosa significa?

Valutazioni di opportunità, che peraltro denotano di non avere compreso il fenomeno, vietando le transazioni di un prodotto assolutamente legale. Non si vende soltanto ‘canapa light’ – su cui si potrebbe discutere, ma che, comunque, i tribunali hanno riconosciuto come lecita -, ma anche prodotti come olio o farina di canapa, che sono legali da tantissimi anni e sui quali non sorgono dubbi. Queste ragioni di policy interna finiscono per creare un danno ai soggetti che commercializzano prodotti che sono del tutto legali.

Da un punto di vista strettamente giuridico, aggrava il danno il fatto che queste problematiche non siano sorte al momento della sottoscrizione dei contratti. Quando si va in banca ad aprire un conto corrente e a chiedere un servizio, qualunque società esibisce una visura camerale da cui risultano l’oggetto e l’attività svolta. Tutte queste aziende avevano chiaramente indicata, nell’oggetto sociale, la commercializzazione – anche online – di prodotti a base di canapa e derivati, nel rispetto della normativa vigente. Esse sono state, prima, accettate come clienti e i servizi sono stati attivati; in seguito, al momento di effettuare le transazioni, sono state bloccate. Si è così creato anche un danno di immagine. Dalla prospettiva del consumatore, nel momento in cui si acquista online con la carta, ci si aspetta di ricevere il prodotto dopo 2 giorni, e non, 3 giorni dopo, una comunicazione che annuncia che la transazione è stata negata per ragioni di policy interna. Questo aspetto è assolutamente illegittimo – rispetto a tutte le norme di buona fede e correttezza contrattuale – e crea danni agli operatori online. Si tratta di un commercio molto particolare, immediato, che non avviene attraverso bonifici bancari, ma attraverso ‘Paypal’ o operazioni tramite altre reti.

Ci sono stati sviluppi recenti?

Negli ultimi tempi, alcuni istituti di credito hanno evidentemente fatto valutazioni di policy diverse, riconsentendo le transazioni. Al momento ci sono 2/3 istituti che le autorizzano. Nondimeno, il problema è stato risolto di fatto: rivolgendosi a chi lo consente; ma il danno è stato fatto. Per chi avrà la voglia di promuovere azioni giudiziarie, vedremo cosa i tribunali riterranno opportuno, ma sicuramente ci sono gli estremi di una violazione della normativa sulla concorrenza, oltre agli inerenti profili di inadempimento civilistico.

Nel complesso, il sistema italiano si è evoluto molto rapidamente rispetto ad altri Paesi. Anche in Svizzera, con tutte le differenze di contesto, si è assistito al boom della ‘cannabis light’. Alla dogana la canapa d’importazione svizzera ogni tanto viene lasciata passare ed altre volte viene bloccata…

Qui i parametri cambiano perché la Svizzera, non essendo parte dell’UE, non è vincolata allo 0,2% e ha adottato un limite dell’1%, che è quello previsto dall’ONU. Tale differenza di riferimenti normativi e di limiti incide anche sulla qualità del prodotto, perché impone molte più restrizioni agli agricoltori e difficoltà a ottenere i relativi prodotti.

L’Italia, però, in tutta questa situazione ha creato un modello: in nessun altro Paese europeo si è prodotta un’‘esplosione’ simile in un anno. Abbiamo tantissimi Paesi, la Francia in testa, ‘affacciati’ a osservare quale sarà lo sviluppo di questo sistema italiano della ‘cannabis light’. Io penso che sia una grande occasione per dimostrare, da parte del legislatore e di una futura strategia di governo, grande logica e buon senso. Parliamo continuamente di crisi economica: questo è un settore i cui rappresentanti, in prima battuta e nel rispetto della legalità, chiedono di essere regolamentati. Hanno dimostrato di creare più di 1000 imprese, posti di lavoro e un volume di affari importante. In Italia si discute se limitarlo, vietarlo oppure consentirlo: la linea, a mio parere, è affermarlo.

In che modo?

L’Italia dovrebbe presentarsi a Bruxelles, nelle sedi opportune, con un suo modello: abbiamo un fenomeno, lo abbiamo regolamentato all’interno di questo perimetro, anche perché gli strumenti per garantire la tracciabilità totale di un prodotto, che non presenti sostanze nocive, sono assolutamente esistenti e peraltro già codificati dagli operatori del settore nel Disciplinare. Sarebbe il momento giusto per presentare un modello italiano esportabile e ’ricreabile’, una volta tanto, in Europa. Di solito è l’Italia a inseguire o subire i modelli altrui. Diversamente, qui potremmo essere propositivi, ma dobbiamo ancora completare questo percorso interno che, però, è in atto. Non dimentichiamo che il fenomeno si è affermato in poco più di un anno e abbiamo una legge del dicembre 2016. Se, poi, si aggiungono le elezioni e il cambio di Governo, possiamo dire che i lavori sono ‘in corso’.

Ci auguriamo che si svolgano – lo dirò una volta di più – all’insegna della logica e del buon senso, a rischio di perdere questa opportunità.

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