77ª Assemblea Generale ONU: la grande sfida del funzionamento delle Nazioni Unite L'opportunità per i leader di valutare l'impatto della guerra in Ucraina sulla diplomazia multilaterale e di considerare come le Nazioni Unite possono prepararsi ad affrontare le sfide del futuro

Prende il via oggi, a New York, la 77° Assemblea Generale ONU. Nell’arco di quasi una settimana, circa 150 capi di Stato e di governo di tutto il mondo si alterneranno al podio.
Molti i temi al centro del dibattito e delle emergenze che l’ONU è chiamata affrontare, ma la guerra in Ucraina avrà certamente il posto d’onore.
«L’incontro annuale è un’opportunità per i leader di valutare l’impatto della guerra in Ucraina sulla diplomazia multilaterale e di considerare come le Nazioni Unite -dallo stesso Consiglio di sicurezza alle agenzie e missioni- possono continuare ad aiutare a contrastare e mitigare guerre e altre crisi e prepararsi ad affrontare le sfide future», afferma Crisis Group.
Quel che questa guerra ha rappresentato per l’ONU non è solo una grande impegnativa azione diplomatica, questa guerra ha inciso pesantemente sulla struttura delle Nazioni Unite, «è la più grande sfida ai principi dell’organismo, almeno da quando gli Stati Uniti hanno invaso l’Iraq nel 2003».

La Russia, membro permanente del Consiglio di sicurezza, sottolinea il think tank, «ha violato le misure della Carta delle Nazioni Unite che vietano la uso della forza, ed è ampiamente riportato che abbia commesso atrocità; ha respinto le condanne delle sue azioni nell’Assemblea Generale e in altri forum delle Nazioni Unite. Anche prima di febbraio, le Nazioni Unite stavano lottando tra la crescente competizione tra grandi potenze e l’evoluzione delle minacce alla pace e alla sicurezza, la guerra ha amplificato molte sfide che deve affrontare».
C’è una nota inaspettata e positiva in questo scenario: «il conflitto non ha provocato la paralisi temuta da alcuni. In effetti, l’ONU continua sia a mitigare le crisi, sia a posizionarsi per far fronte alle minacce emergenti al di fuori dell’Ucraina».
Detto ciò il problema per l’ONU c’è ed è ‘esistenziale’. «Come per tutti i conflitti che coinvolgono direttamente uno dei membri che esercitano il veto del Consiglio di sicurezza, l’ONU non è stata inevitabilmente in grado di organizzare una risposta energica alla nuova aggressione russa. Nelle prime settimane dell’invasione, la maggior parte degli Stati membri era pronta a denunciare l’invasione (sebbene alcuni, come Cina e India, si siano tirati indietro), ma c’erano dei limiti a ciò che potevano fare. La Russia ha impedito un’azione significativa in seno al Consiglio di sicurezza, e sebbene l’Assemblea generale abbia approvato una serie di risoluzioni di condanna, queste hanno avuto solo modeste conseguenze nel mondo reale. Inoltre, dalla tarda primavera, i diplomatici non occidentali, pur non condonando l’assalto della Russia, sono apparsi sempre più a disagio nel prendere posizioni forti sul conflitto. Per i numerosi critici dell’ONU, l’escalation della guerra ha dimostrato sia l’impotenza dell’istituzione che la pusillanimità dei suoi membri». Qualcosa in questo meccanismo ‘inceppato’ deve cambiare.
«Gli appelli al cambiamento sono comprensibili, ma difficilmente saranno produttivi», avverte Crisis Group. «Il tipo di riforme richieste richiedono l’approvazione dei cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza, il che non è realistico e non riesce a dare un peso sufficiente a ciò che il conflitto ha dimostrato sui punti di forza duraturi dell’ONU. Inoltre, sia la Russia che altri membri del Consiglio di sicurezza, compresi gli Stati Uniti, hanno indicato che, sebbene profondamente divisi sull’Ucraina, rimangono disposti a lavorare attraverso l’ONU almeno su alcune altre crisi. Il Consiglio ha lavorato tutto l’anno nonostante i dibattiti tossici sull’Ucraina, continuando ad approvare risoluzioni su Paesi che vanno dall’Afghanistan ad Haiti. Nonostante tutti i discorsi su una nuova Guerra Fredda, il sistema delle Nazioni Unite è ancora molto più attivo di quanto non lo fosse per lunghi periodi durante i decenni di stallo dell’Occidente con l’Unione Sovietica, quando il Consiglio a volte andava avanti per mesi senza nemmeno incontrarsi». Ciò senza nascondersi che, malgrado la resilienza inaspettata in questi mesi, ha anche dimostrato «vulnerabilità gravi e in peggioramento». Oltre ai problemi nelle varie aree di crisi, dal Mali, al Congo, fino all’Afghanistan, c’è la crisi finanziaria della struttura. Le prime a risentirne sono agenzie umanitarie dell’ONU. «È probabile che la recessione economica globale e i potenziali tagli agli stanziamenti di aiuti occidentali alla luce della guerra in Ucraina influiscano sui bilanci delle Nazioni Unite negli anni a venire».

Torniamo al problema della struttura e del funzionamento ONU. «Piuttosto che aspirare a riforme radicali irraggiungibili, l’ONU e i suoi Stati membri dovrebbero concentrarsi sia sull’applicazione dei punti di forza dell’organizzazione a crisi complesse (compresi aspetti di quella in Ucraina) sia sull’esame delle proprie capacità per considerare come queste possano essere migliorate alla luce delle minacceemergenti», afferma il think tank. «Con i suoi membri distratti e divisi, può sembrare un compito arduo. Ma nonostante le sue carenze, l’ONU è spesso l’unico attore con i mezzi, il mandato e il profilo politico per avere una possibilità di successo, sia agendo attraverso i buoni uffici delle proprie agenzie, sia attraverso il coordinamento degli sforzi degli Stati membri». Si richiama il fatto che però, mentre il Segretario Generale ha saputo ritagliarsi un ruolo molto attivo e positivo, l’Assemblea Generale -che in un primo momento sembrava destinata a svolgere un ruolo centrale nei dibattiti sull’Ucraina in assenza di un’azione del Consiglio- è svanita diplomaticamente mentre la guerra si trascinava, con molti membri dell’Assemblea che volevano evitare polemiche».

Il think tank fa il quadro del posizionamento delle diverse strutture ONU nel corso di questi mesi.
«Dalla fine di febbraio, la diplomazia del Consiglio di sicurezza ha proceduto su due binari. Una pista ha coinvolto l’Ucraina. Mentre la Russia si è assicurata che il Consiglio non potesse fare quasi nulla di concreto riguardo alla guerra, l’Ucraina e gli Stati partner l’hanno usata come piattaforma per dibattiti frequenti, a volte settimanali, con l’obiettivo di far vergognare la Russia».
Le posizioni che si distinguono sono due: «La maggior parte dei membri del Consiglio è sprezzante nei confronti delle affermazioni della Russia, anche se alcuni incolpano anche gli Stati Uniti e altre potenze occidentali per aver trasmesso recriminazioni che non hanno reali possibilità di promuovere una soluzione diplomatica alla guerra». Il problema si appunta sul fatto che, per entrambe le parti tutto ciò accade in funzione dell’opinione pubblica nazionale (a partire da quella dei social media), non in funzione di obiettivi concreti e reali.

«La seconda pista diplomatica ha coinvolto tutte le altre faccende del Consiglio. Da tempo -e soprattutto dopo l’occupazione russa della Crimea nel 2014- i membri del Consiglio hanno parlato della necessità di compartimentalizzarele controversie tra le grandi potenze. Questa

filosofia è rimasta forte nel 2022 fino ad oggi». «Sebbene l’umore del Consiglio sia estremamente teso, dal 24 febbraio l’organo ha approvato quasi 30 risoluzioni su questioni diverse dall’Ucraina, quasi esattamente lo stesso numero dello stesso periodo del 2021». I veti sono stati consequenziali, e tuttavia, afferma Crisis Group, «la compartimentazione ha funzionato».

«Ci sono una serie di possibili spiegazioni per la capacità del Consiglio di continuare a funzionarea questo livello. Uno è che i suoi membri occidentali hanno spesso evitato di intraprendere inutili lotte con la Russia su questioni delicate, estendendo in molti casi i mandati del Consiglio esistenti con revisioni limitate. La Francia, in particolare, ha spesso messo in guardia dal costringere Mosca a veti non necessari, una posizione che aveva adottato anche prima della guerra. La Cina, nel frattempo, ha fatto pressioni sia sulla Russia che su altri membri del Consiglio per evitare guasti che potrebbero andare contro interessi reciproci, ad esempio avvertendoli di non collegare l’Ucraina all’Afghanistan. Per la stessa Russia, mantenere il Consiglio aperto come canale per parlare con l’Occidente su file diversi dall’Ucraina può sembrare un modo utile per evitare un isolamento diplomatico più profondo e mantenere un po’ di influenza su Washington e sui suoi amici su questioni come la Siria. Né la Russia né nessun altro dei cinque membri permanenti del Consiglio vuole dare munizioni a quegli Stati che affermano che il corpo è irrimediabilmente rotto e irrilevante».
Ciò non toglie che il malumore nei confronti dell’Ucraina stia influenzando negativamente il funzionamento del Consiglio. Per esempio, la Russia «ha impedito al Consiglio di rilasciare dichiarazioni presidenziali e dichiarazioni alla stampa (prodotti diplomatici di rango inferiore, che richiedono il consenso tra i membri dell’organismo) su questioni come il processo di pace in Colombia per ragioni legate indirettamente all’Ucraina. Russia e Cina si sono astenute su un numero crescente di risoluzioni». Nè sono mancati i casi di guerre di logoramento diplomatico.
«Osservatori veterani del Consiglio divergono sul fatto che questi sintomi di disfunzione siano il risultato diretto delle tensioni sull’Ucraina o semplicemente l’estensione degli attriti tra le maggiori potenze all’ONU che risalgono almeno all’inizio della crisi libica e siriana nel 2011». Così, l’escalation della guerra ha aggravato i problemi esistenti in seno al Consiglio, anziché crearne di nuovi, ma rendendo più difficile invertire le tendenze negative. «I membri del Consiglio avvertono inoltre che l’attuale livello di funzionalità del Consiglio non è garantito per sempre, osservando che gli scambi russo-occidentali nelle discussioni del Consiglio sono diventati più aspri negli ultimi mesi. Il peggio potrebbe ancora venire».

Le novità più positive riguardano il ruolo del Segretario Generale. «L’escalation della guerra in Ucraina ha conferito al Segretario generale António Guterres un nuovo ruolo inaspettato come mediatore internazionale. Non era affatto scontato che si assumesse questo compito. Guterres ha stabilito una reputazione di cautela diplomatica da quando è entrato in carica nel 2017.

Fino a febbraio, aveva parlato poco della minaccia di invasione e sembra aver dubitato che la Russia avrebbe effettivamente lanciato un’offensiva. Una volta fatto ciò, è stato chiaro nel condannare Mosca». E dopo la prima reazione di chiusura da parte di Mosca, i canali di dialogo si sono riaperti con buoni risultati, a partire dall’accordo sul grano ucraino.
«Ci sono spiegazioni per i successi del Segretario generale fino ad oggi che puntano tanto agli interessi della Russia quanto alle capacità diplomatiche di Guterres e chiari limiti a ciò che può ottenere in Ucraina per il momento». In più, annota Crisis Group, «Guterres si è in una certa misura scrollato di dosso la sua notorietà per inazione, e i diplomatici non occidentali affermano che vorrebbero vederlo impegnarsi di più in altre crisi negli anni a venire».

Organismo delle Nazioni Unite che invece è diventato notevolmente più silenzioso dal 24 febbraio è l’Assemblea generale.
«In primavera, per un breve periodo, era sembrato che l’Assemblea, dove tutti i membri delle Nazioni Unite hanno voti uguali e non ci sono veti, potesse svolgere un ruolo maggiore nel guidare la risposta dell’ONU agli eventi in Ucraina. Dopo che la Russia ha usato il suo veto per mettere a tacere il Consiglio di sicurezza a febbraio, i membri del Consiglio hanno deferito la questione ucraina all’Assemblea utilizzando il meccanismo ‘unirsi per la pace’, che autorizza i membri dell’Assemblea a raccomandare soluzioni alle crisi quando il Consiglio è bloccato. Nelle settimane successive, l’Assemblea ha condannato le azioni di Mosca con un margine di 141 Stati a 5 (con 35 astenuti), ha approvato un’ulteriore risoluzione sugli aspetti umanitari della guerra e (con un voto di 93 a 24, di cui 58 astenuti) ha accettato di sospendere la Russia dal suo seggio nel Consiglio dei diritti umani. Ad aprile, l’Assemblea ha anche adottato l’idea -da tempo promossa dal Liechtenstein- di riunirsi regolarmente per discutere i veti del Consiglio di sicurezza.

Anche gli Stati Uniti -che normalmente custodiscono le prerogative del Consiglio di Sicurezza- hanno co-sponsorizzato l’iniziativa, e nemmeno la Russia si è formalmente opposta.
Tutto questo attivismo dell’Assemblea Generale ha fatto eco a periodi precedenti della storia delle Nazioni Unite. Durante la crisi di Suez del 1956 e la battaglia contro l’apartheid in Sud Africa, quando il Consiglio di sicurezza era diviso o debole, l’Assemblea si fece avanti come leader alternativo, anche se mancava del potere del Consiglio di approvare risoluzioni coercitive giuridicamente vincolanti. Tuttavia i parallelismi possono essere esagerati: mentre l’Assemblea ha inviato forze di pace a Suez, sebbene con il consenso delle parti in conflitto, la sua azione più forte sull’Ucraina fino ad oggi è stata la sospensione del Consiglio per i diritti umani, e negli ultimi tempi ha fatto ben poco. La sua attività in declino non è del tutto sorprendente: a fine marzo, Crisis Group ha avvertito che mantenere una forte coalizione delle Nazioni Unite a favore dell’Ucraina si sarebbe rivelato difficile. Anche i funzionari occidentali hanno notato lastanchezza dell’Ucraina‘, e da allora i diplomatici non occidentali hanno affermato che marzo è stato probabilmente un punto culminante per l’azione dell’Assemblea generale sull’Ucraina».

Secondo Crisis Group, lo svanire generale dell’impegno dell’Assemblea Generale ha diverse spiegazioni. «La cosa più semplice è che molti membri delle Nazioni Unite, sebbene scioccati dalle azioni della Russia, hanno legami sufficienti con il Cremlino da voler evitare di condannarlo ripetutamente a New York. Mosca ha espresso il suo disappunto per la sospensione del Consiglio per i diritti umani in modo particolarmente chiaro. Al contrario, alcuni diplomatici europei alle Nazioni Unite hanno perso sostegno chiedendo che altri Stati seguano la loro linea sull’Ucraina, mentre suonano sprezzanti nei confronti delle preoccupazioni non occidentali sulle implicazioni della guerra per i costi alimentari ed energetici». Altresì, «alcuni funzionari africani e latinoamericani hanno anche cercato di inquadrare la loro cautela come un ritorno ai principi del Movimento dei non allineati (NAM) dell’era della Guerra Fredda». Una motivazione che Crisis Group non condivide. E conclude: «Sembra sicuro dire che l’Assemblea Generale rimarrà più uno spazio in cui i governi possono fare dichiarazioni di principio che un motore della politica di pacificazione, nonostante il suo momento sotto i riflettori».

Temi che non finiranno sulle prime pagine dei giornali e men che meno avranno l’attenzione del popolo dei social, questi che riguardano il funzionamento dell’organismo, ma che c’è da credere, considerato che i prossimi mesi si annunciano ugualmente se non di più turbolenti, saranno molto impattanti sulla capacità dell’ONU di far fronte alle sfide che attendono il mondo.