giovedì, Settembre 16

60 anni dai Trattati di Roma: un’illusoria speranza di cambiamento?

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Il prossimo 25 Marzo a Roma si festeggeranno i 60 anni dai Trattati che hanno istituito quella che oggi conosciamo come Unione Europea. Lo stesso giorno del 1957, infatti, Francia, Germania, Italia, Belgio, Lussemburgo e Olanda, firmarono il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE) e quello fondante la Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM). Nacque così la allora Comunità Europea. La capitale è blindata in occasione della manifestazione per l’anniversario che si terrà il prossimo sabato e, dopo un primo momento in cui pareva non si riuscisse a trovare un accordo, i 27 Stati hanno dichiarato che sono tutti concordi a firmare la nuova Dichiarazione, simbolo di un rinnovato senso di unità e cooperazione.

Lorenzo Vai, ricercatore presso lo IAI (Istituto Affari Internazionali) ci spiega che “se dovesse essere confermato il testo della bozza circolata in questi giorni su alcuni quotidiani, la dichiarazione si presenterà come un documento di compresso tra i 27, nel quale, al di fuori della retorica richiesta dalle celebrazioni, viene sostanzialmente rinnovata l’intenzione di procedere sul cammino dell’integrazione per rendere l’Ue più forte, unita, reattiva alle crisi e solidale”. “Obiettivi ambiziosi da perseguire attraverso l’azione politica in quattro ambiti: sicurezza interna, crescita e sostenibilità economica, politiche sociali, e ruolo internazionale dell’Ue; niente di nuovo sotto il sole, infatti, di aspettative del genere sono ricchi molti documenti programmatici licenziati in questi anni dal Consiglio europeo”. “Considerate le tante differenti visioni politiche riguardanti il futuro sviluppo del processo d’integrazione che vi sono tra i governi degli Stati membri, la dichiarazione sembra presentarsi come il classico ‘minimo comune denominatore’ a cui ci hanno abituato i Paesi dell’Ue”.

Non abbiamo ancora il testo della dichiarazione, per cui possiamo solo speculare”, spiega altresì Federico Ottavio Reho, ricercatore presso il Wilfried Martens Center for European Studies di Bruxelles. “Ciò che è legittimo attendersi è che il documento trovi un equilibrio, per quanto instabile, tra nuove necessarie ambizioni europee ed un riconoscimento delle difficoltà profonde e strutturali in cui si imbatte oggi il progetto d’integrazione del continente”; “c’è da sperare che non si dia troppo spazio alla retorica e che si tracci una via realistica per l’avvenire”. Come poi sottolinea Lorenzo Vai “le celebrazioni dei Trattati di Roma giungono in una fase politica di delicata transizione: l’attesa per le elezioni in Francia e Germania ha messo in pausa l’attivismo politico a livello intergovernativo, dove la cautela per i risultati attesi (ma soprattutto sperati, a Bruxelles) ha sicuramente giocato un ruolo importante nella stesura della dichiarazione”.

Il punto forse più interessante della bozza (sempre che non venga modificato) è il breve accenno alla possibilità di ricercare una differenziazione all’interno dell’Ue («We will act together whenever possible, at different paces and intensity where necessary, as we have done in the past within the treaty framework and leaving the door open to those who want to join later. Our Union is undivided and indivisible»)”. ”Si tratta di un passaggio che confermerebbe la volontà di alcuni Paesi ad approfondire l’integrazione politica in alcuni ambiti, permettendo agli Stati oggi non interessati o non in grado di farne parte (ad esempio per ragioni economiche) di parteciparvi in un secondo momento”, continua lo stesso. “Insomma, l’integrazione differenziata sarebbe un mezzo e non un fine per arrivare ad un’unione con membership diversificate a livello permanente”.

Pochi punti indiscreti, quindi, emergono dalla bozza della Dichiarazione, primo fra tutti la volontà di enfatizzare la rinnovata cooperazione; ma con quali strumenti dovrebbe essere dimostrata questa? “Anche qui si tratta di una frase standard”, afferma Vai, “alquanto comune nelle dichiarazioni e dei documenti del Consiglio europeo”. “Un maggior livello di cooperazione può essere perseguito in modi diversi a seconda dell’ambito politico in cui si decide di operare”. “Il Trattato di Lisbona (attualmente in vigore) è stato sottoutilizzato, ed offre ancora molti strumenti giuridici attraverso i quali gli Stati membri potrebbero cooperare di più: si pensi alla cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa, alle cooperazioni rafforzate,  all’istituzione di una procura europea o, ancora, ad una maggiore collaborazione e condivisione delle informazioni tra agenzie di intelligence nazionali”.

Le basi legali per aumentare il livello di cooperazione ci sono, il problema (come sempre) è un palese deficit di volontà politica comune”, chiarisce Vai. “È probabile che ci si limiti a ribadire, magari con qualche aggiunta, la roadmap di Bratislava firmata lo scorso settembre: controllo dell’immigrazione e delle frontiere esterne, cooperazione antiterrorismo ed in materia di difesa, rafforzamento del mercato unico (in particolare digitale, energia e capitali), rafforzamento del Fondo Europeo per gli investimenti strategici”, afferma Reho. “Ci sarebbero le condizioni giuste per avviare una vera unione della difesa, per permettere a termine all’Unione di rafforzarsi organicamente anche all’interno della NATO, ma non vedo grandissima ambizione al riguardo, il che è un peccato”.

Ciò che sembra venir fuori dalla bozza della Dichiarazione è anche l’intenzione di dare priorità alla volontà dei cittadini, ormai spettatori poco fiduciosi dell’azione dell’Unione; sarà interessante capire come e se ci saranno effettive possibilità di porre al centro le priorità della popolazione. “La volontà dei cittadini all’interno del Consiglio europeo è rappresentata dai capi di Stato e di Governo dei Paesi che vi partecipano”, dice Vai, “il che significa che spetta ai singoli Governi nazionali ascoltare o meno i propri cittadini, interpretandone gli orientamenti; ciò avviene solitamente attraverso l’attività di controllo parlamentare sul Governo esercitata dalle Camere nazionali”. “La bozza del testo fa riferimento ad una generica «promozione di un processo decisionale che sia più efficace, trasparente ed efficiente”, che cerca di rispondere alle critiche mosse alla trasparenza e democraticità del Consiglio europeo”.

Discorso diverso sarebbe stato un riferimento ad un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo (l’unica istituzione Ue eletta democraticamente), ma si tratta di una questione controversa sulla quale i governi sono divisi”. “Mi sembra un tributo retorico dei soliti”, afferma Reho; “il compito dei governanti è costruire istituzioni e politiche pubbliche che assicurino la sicurezza, la libertà e la prosperità dei cittadini; ma cos’è la volontà dei cittadini?”. “500 milioni di europei sono forse capaci di articolare una volontà comune?”, continua Reho. “Quando non sanno dare forma a veri progetti politici, allora i governanti chiacchierano della volontà dei cittadini; non è con i sondaggi alla mano che si può riformare l’Unione, ma con piani strategici di lungo respiro che bisognerà spiegare ai cittadini e su cui bisognerà far campagna apertamente e battere nelle urne i populismi antieuropei”.

L’unanimità dei 27 Stati, d’altronde, è stata raggiunta non proprio celermente a causa del disaccordo tra gli aderenti; “la stesura della Dichiarazione ha richiesto diverse settimane e molto lavoro diplomatico per giungere ad un testo di compromesso”, dice Vai. “Per un’analisi dei punti discordanti toccherà però aspettare la pubblicazione ed i primi commenti dei Paesi”. “Le ultime discussioni avverranno venerdì al massimo livello dei capi di Stato e di Governo”, spiega Reho. “L’unanimità verrà raggiunta come al solito: annacquando il testo in modo tale che possa adattarsi alle diverse letture e preferenze dei 27; compromessi importanti riguarderanno senza dubbio l’integrazione a più velocità e la convergenza fiscale e sociale”. “In entrambi i casi i Paesi dell’Est sono, giustamente, sciettici, e faranno il necessario per spuntare una formulazione innocua”, precisa.

Anche per l’Europa a due velocità non si era trovato un accordo. “Bisogna capire cosa si intende per Europa a ‘due velocità’ o a ‘più velocità’”, precisa Vai; “le differenti velocità sottointendono l’esistenza di una meta comune, un qualcosa che seppur poco chiaro (qual è la finalità ultima dell’Ue? I Trattati sono volutamente vaghi) dovrebbe vedere la partecipazione di tutti gli Stati”. “Con l’espressione ‘due velocità’,  in realtà, si fa spesso erroneamente riferimento all’idea di un’Ue a ‘geometria variabile’, ovvero un’unione tra i cui membri dovrebbero esistere diversi e permanenti livelli di integrazione e cooperazione”. “Ciò condurrebbe ad un’Ue fortemente differenziata, nella quale non tutti i Paesi sarebbero allo stesso livello”; questa situazione, mal vista da molti paesi dell’Est Europa (Polonia in primis) preoccupati dal rischio di un’emarginazione politica, è stata esplicitamente rigettata dalla Dichiarazione che parla sia di apertura ad ogni Paese che vorrà seguire quelli più integrati, sia della indivisibilità dell’Unione”.

E’ quindi stata ribadita la possibilità di integrazione differenziata («solo se necessario», come già previsto dai Trattati) unita alla sua natura di mezzo e non di fine”.  “Come dicevo“, precisa altresì Reho, “è probabile che il testo venga annacquato in modo che dica che ci saranno varie velocità com’è stato finora e secondo le regole attualmente vigenti, ovvero che non cambia nulla, o che cambia molto poco; potrebbero però esserci sorprese sia al summit che dopo, dato che nessuno impedisce ad un gruppo di Paesi di aggirare i trattati europei con dei trattati internazionali, come si fece a suo tempo con Schengen”.

Su alcuni argomenti persistono, però, le più acute divisioni; tra questi c’è “la gestione del fenomeno migratorio ed il consolidamento dell’Eurozona; anche in politica estera sono presenti delle significative divisioni (ad esempio nelle relazioni con la Russia), tuttavia il livello di scontro è certamente inferiore”, spiega Vai. “I nostri modelli economici e sociali sono diversi, anche a causa di diversi livelli di sviluppo”, continua Federico Reho; “ciò crea divisioni ogni qualvolta si parla di armonizzare a livello europeo gli standard sociali ed i livelli di tassazione”. “Le nostre percezioni strategiche sono diverse”, continua lo stesso; “per esempio l’Italia e la Francia hanno una tradizione di dialogo con la Russia, mentre per ragioni storiche molti Paesi dell’Est sono russofobi”. “E poi c’è la madre di tutte le divisioni in materia d’integrazione europea, il rapporto con la Nazione: nei paesi dell’Est, reduci da dittature comuniste, il nazionalismo non è considerato necessariamente come un male perché, ad esso, questi Paesi associano la riconquistata libertà ed indipendenza; da noi per molto tempo la sovranità nazionale illimitata era associata agli eccessi del nazi-fascismo, anche se le cose stanno, forse, cambiando con l’ascesa delle destre sovraniste in Paesi come la Francia, l’Austria e l’Italia”. “Ciò crea approcci molto diversi alla condivisione di sovranità in Europa”.

Dopo il 25 marzo alcuni ritengono si possa prevedere anche qualche passo avanti in merito al progetto di Costituzione europea; ma è davvero così? “Non credo che ci sia alcun progetto di Costituzione sul tavolo dei 27, e nemmeno su quello di un gruppo più ristretto di Paesi”, risponde Reho. “Il 25 marzo non cambierà nulla al riguardo; il trauma della Costituzione bocciata nel 2005 brucia ancora e la situazione politica di oggi è persino peggiore di allora, con partiti euroscettici molto piu’ forti”. “Realisticamente, non c’è alcun processo costituente all’orizzonte ed eventuali iniziative d’integrazione dovranno avvenire nel quadro costituzionale attuale, ovvero quello dei trattati vigenti”.

Rispetto alla situazione che ha portato al fallimento dell’approvazione nel 2007, certamente molto è cambiato. “Abbiamo avuto tre grandi crisi: quella finanziaria mondiale, quella dell’eurozona e quella dei migranti”, spiega Reho. “Tutte e tre hanno danneggiato la reputazione e la legittimità dell’integrazione europea agli occhi di molti cittadini, contribuendo all’ascesa di forze antisistema e antieuropee; per di più dobbiamo fare i conti con la decisione di una grande Paese, il Regno Unito, di abbandonare l’Unione e con una nuova Amministrazione americana guardinga se non ostile nei confronti dell’Unione europea”. “Il clima politico è dunque molto più sfavorevole di dieci anni fa al rilancio dell’integrazione”, continua.

Si parla da parecchio anche dell’eventuale elezione diretta del Presidente della Commissione come strumento dirimente per la questione dell’attuale credibilità dell’Ue agli occhi dei cittadini. “L’elezione diretta del Presidente della Commissione è un qualcosa che non è previsto attualmente dai Trattati”, spiega Vai; “alle ultime elezioni europee del 2014 i partiti politici europei hanno cercato di aggirare la questione attraverso la nomina di una candidato alla presidenza che sarebbe poi stato votato da tutto il Parlamento europeo in caso di vittoria del suo partito (il cosiddetto modello degli ‘spitzenkandidaten’)”. “Juncker è stato eletto presidente della Commissione grazie a questo meccanismo, tuttavia, è prematuro, se non illusorio, pensare che una modalità di elezione diretta o indiretta del Presidente della Commissione, possa migliorarne la credibilità e legittimità davanti ai cittadini europei in assenza di uno spazio politico europeo”.

“Le elezioni europee sono viste da molti cittadini come delle elezioni di serie b (nel 2014 la partecipazione media in Europa è stata al di sotto del 50% degli aventi diritto al voto) nelle quali si vota ancora su logiche nazionali e con poca conoscenza dei programmi proposti dai partiti politici europei o dai singoli candidati”, continua Vai. “Cambiare la modalità di elezione del Presidente della Commissione senza prima migliorare la consapevolezza e l’educazione dei cittadini nei riguardi della politica europea, non porterebbe i risultati sperati”. “Dubito che una iniziativa simile sarebbe decisiva per risollevare le sorti dell’Unione, e in ogni caso richiederebbe una modifica dei Trattati, che come ho spiegato, nessuno vuole al momento”, dice Reho. “L’ondata di protesta antieuropea ha ragioni strutturali e riguarda scelte difficili ed epocali, come il modello economico e sociale che desideriamo costruire, l’avvenire delle nostre democrazie nazionali e l’identità dei singoli popoli europei e del continente nel suo complesso”. “Innovazioni tecnico-procedurali possono aiutare poco”.

Un anniversario importante, 60 anni che hanno cambiato il volto dell’Unione. “Tutto è cambiato!”, afferma Vai. “Nel 1957 l’Europa era divisa in blocchi, gli Stati partecipanti al progetto europeo erano solo sei, una guerra si era appena conclusa e le condizioni economiche erano incomparabili rispetto a quelle odierne”. “In più, la CEE era nata con l’obiettivo del mercato unico, ed ambiti quali la politica estera e le politiche sociali praticamente non erano considerati dai Trattati”. “Negli anni il processo d’integrazione si è approfondito, aprendosi a nuovi membri, a nuove politiche ed affrontando nuove condizioni storiche”. “Se dovessi indicare un importante punto di svolta suggerirei il Trattato di Maastricht del 1992”, precisa lo stesso; “a Maastricht nasce l’Unione europea e viene pianificato il lancio della moneta unica, ma non solo: materie quali la politica estera e gli affari interni iniziano a rientrare nella cornice di cooperazione intergovernativa prevista dai Trattati”. “Si tratta di svolte importanti che hanno cambiato la natura dell’Ue ed il suo funzionamento, e non sempre in meglio”. “I processi decisionali intergovernativi (per cui è richiesta l’unanimità degli Stati) potevano funzionare bene quando i Paesi membri erano 12, ma con 27 Paesi l’unanimità è troppo spesso difficile da raggiungere, il che tende a creare frequenti rallentamenti e stalli istituzionali”. “Sessant’anni fa eravamo sei Paesi a guida franco-tedesca con una popolazione giovane, economie fiorenti, un ruolo ancora dominante a livello mondiale e schieramenti ideologici chiari”, spiega Reho. “Oggi siamo 28, tra poco 27, potenze confuse e in declino, con popolazioni invecchiate, economie in crisi e una Germania sua malgrado molto piu’ dominante di prima”, continua; “certo abbiamo costruito un patrimonio di unità e cooperazione europea da non sperperare; ma difenderlo non sarà facile nel contesto attuale”. “Negli ultimi anni le più impellenti decisioni in materia di governance economica, sicurezza e libera circolazione hanno interessato soprattutto il Consiglio europeo, che proprio a causa del suo metodo di lavoro sopradescritto si è dimostrato incapace di offrire risposte veloci ed efficaci, generando malumori e scetticismo tra i cittadini”, continua Vai; “ma a complicare le cose non è solo l’odierna natura e architettura dell’Ue (che, va detto, è una macchina molto più complessa rispetto alla CEE del ’57), ma anche le condizioni storiche”. “Se a spingere i leaders dei Governi sulla via dell’integrazione c’era una volta il vivo ricordo della guerra, oggi questo ricordo non c’è più, e in tempi di crisi economica, insufficiente solidarietà e ampia mancanza di fiducia transnazionale, si fa fatica ad individuare delle ragioni per stare insieme”.

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